La revisione del sistema dei Paesi terzi sicuri solleva uno dei nodi più critici dell’esternalizzazione della politica migratoria europea: da un lato, la prospettiva di una gestione più rapida ed efficiente delle domande di asilo; dall’altro, il rischio di compromettere le garanzie individuali e la coesione del Sistema Comune di Asilo.
Il prossimo semestre può segnare un punto di svolta nella riforma della politica migratoria europea. Il 17 dicembre scorso, infatti, Parlamento e Consiglio dell’UE hanno raggiunto un’intesa informale sulla revisione del sistema dei Paese terzi sicuri. Se l’intesa sarà confermata dal voto delle due istituzioni europee, il Sistema Comune di Asilo subirà una modifica significativa che andrà a completare il Nuovo Patto UE Migrazione e Asilo, finalizzato a istituire un approccio al fenomeno migratorio più armonizzato, equo ed efficiente.
Il sistema del Paese terzi sicuri permette agli Stati membri di esonerarsi dall’esame di una domanda di asilo quando un Paese esterno all’Unione è ritenuto in grado di accogliere la domanda del richiedente garantendogli una protezione effettiva. In sostanza, si tratta di un filtro preliminare, poiché lo Stato che vi ricorre non entra nel merito della richiesta di asilo: questa è dichiarata inammissibile sin dall’inizio in ragione della disponibilità di un altro Paese a farsi carico della richiesta.
Per assicurare una protezione effettiva conforme agli standard e agli obblighi internazionali, l’Unione ha stabilito una serie di criteri. Questi riguardano da un lato, le caratteristiche strutturali del Paese destinatario della richiesta di asilo; dall’altro, il collegamento fra il Paese terzo e il richiedente asilo.
Paesi Terzi Sicuri e protezione effettiva
Un Paese terzo, per essere considerato idoneo ad accogliere una domanda di asilo, deve rispettare dei criteri stabiliti dal Regolamento 1348/2024: non devono sussistere minacce alla vita e alla libertà degli stranieri per motivi di razza, nazionalità, religione o appartenenza a un gruppo sociale o politico, e deve essere garantito il rispetto del principio di non respingimento.
Chiariti i requisiti essenziali, sorge la questione relativa all’autorità competente a valutare e a designare uno Stato terzo come Paese terzo sicuro. In questo contesto, la designazione avviene al livello dell’Unione: spetta infatti alla Commissione Europea attribuire, sospendere o revocare tale status. Tuttavia, accanto a questa competenza, è prevista una possibilità di intervento dei singoli Stati membri, che possono indicare dei Paesi terzi diversi da quelli designati dall’Unione, a condizione che la Commissione Europea non si opponga.
Articolando la designazione dei Paesi terzi sicuri su più livelli, l’UE ha voluto garantire agli Stati membri un certo margine di discrezionalità e flessibilità nella valutazione di merito dei Paesi terzi idonei all’accoglimento delle richieste di asilo. Resta tuttavia da chiarire fino a che punto questa scelta possa convivere con l’esigenza di istituire un quadro giuridico e operativo effettivamente uniforme e armonizzato.
Il criterio del legame, ora oggetto di riesame
Il legame fra il richiedente asilo e il Paese terzo sicuro è ora al centro della revisione normativa in corso. La normativa precedente, infatti, vincolava il trasferimento del richiedente asilo all’esistenza di una connessione, di natura familiare, con il Paese terzo di destinazione.
L’intesa appena raggiunta fra Parlamento e Consiglio dell’UE modifica sensibilmente il quadro: non è più indispensabile stabilire un collegamento familiare fra il richiedente asilo e il Paese terzo. Piuttosto, ai fini del trasferimento, è sufficiente che il richiedente abbia transitato nel Paese terzo o che esista un accordo fra lo Stato membro e il Paese terzo destinatario dell’accoglienza.
L’effetto è un ampliamento significativo delle ipotesi di ricorso ai Paesi terzi sicuri. Avendo a disposizione più possibilità per effettuare il trasferimento dei richiedenti asilo, gli Stati membri disporrebbero di un filtro più incisivo nella valutazione delle domande di protezione internazionale. Se da un lato, i criteri per respingere una domanda di asilo si fanno più ampi, dall’altro, i criteri per ottenerla in Europa, si fanno più stringenti. In particolare, la nuova intesa ha aperto alla possibilità di accordi fra Stati UE e Stati terzi per il trattamento delle domande di asilo al di fuori dell’UE.
Al momento non esistono ancora esempi concreti di questo tipo di cooperazione. È però importante non confondere il sistema dei Paesi terzi sicuri con il modello dei centri di rimpatrio (return hubs), inaugurato dall’Italia con il Protocollo Italia-Albania. Quest’ultimo, infatti, si applica ai migranti irregolari le cui domande sono già state respinte e ha come obiettivo il loro rimpatrio, spesso verso un Paese diverso da quello in cui si trova il centro, che finisce per funzionare come una sorta di stazione di transito.
Il meccanismo dei Paesi terzi sicuri, invece, si applica ai richiedenti asilo e punta alla loro riammissione nel Paese terzo di destinazione. Pur in assenza di esempi concreti, il modello dei centri di rimpatrio — che si appresta anch’esso a essere regolato a livello dell’Unione europea – ha comunque aperto la strada a questo tipo di intese bilaterali tra Stati membri e Paesi terzi. Di conseguenza, è prevedibile che anche il sistema dei Paesi terzi sicuri finisca per basarsi su accordi ad hoc fra Stati Ue e Stati non-Ue, piuttosto che su accordi conclusi al livello europeo, con il rischio di sviluppare un Sistema Comune di Asilo più frammentato che integrato.
Fra opportunità e perplessità
Il sistema dei Paesi terzi sicuri può senz’altro rivelarsi utile a una gestione più rapida delle domande di asilo, specialmente per quegli Stati che assorbono un quantitativo elevato di richieste. Agendo da filtro preliminare, il meccanismo può contribuire a snellire i tempi e le procedure di allontanamento, alleggerendo notevolmente la pressione migratoria.
Tuttavia, la delocalizzazione delle procedure di asilo e delle relative responsabilità solleva non poche perplessità. In assenza di solide garanzie, sostiene un rapporto del Consiglio d’Europa, la delega della gestione delle domande di asilo può esporre le persone a trattamenti degradanti e detenzioni arbitrarie, lasciando gli individui in uno stato di perenne incertezza giuridica.
L’UNHCR invece, dal canto suo, sostiene che il criterio della connessione familiare fra il richiedente asilo e il Paese Terzo Sicuro, che oggi rischia di perdere la sua esclusività, avrebbe rappresentato una valida garanzia assicurando il trasferimento dei richiedenti asilo verso Paesi in grado di offrire maggiori prospettive di stabilità e tutela.
Nondimeno, ciò che per alcuni può rappresentare una garanzia, in altre ottiche può diventare un ostacolo. Infatti, nella nota allegata al progetto di legge del Parlamento Europeo, approvato dalla maggioranza composta da EPP, ECR, PfE ed ESN, si ritiene che il criterio del legame familiare, oltre a non essere contemplato dal diritto internazionale, rappresentasse un ostacolo burocratico che, di fatto, inibiva gli Stati Europei nel ricorso agli Stati Terzi Sicuri. Dunque, si è ritenuto necessario rivedere il concetto di Paese Terzo Sicuro, ampliandone la portata, al fine di dotare gli Stati Europei di uno strumento più flessibile e utilizzabile. Ancora una volta, emerge una tensione centrale, più volte ravvisata nelle policy europee, frutto di due spinte contrapposte: da un lato, vi sono le esigenze degli Stati membri, che vogliono conservare l’autonomia necessaria per adattare le decisioni alle specificità nazionali e ai bisogni contingenti; dall’altro, vi è l’esigenza di costruire delle policy comunitarie realmente armonizzate e uniformi. Se il Patto Asilo e Immigrazione del 2024 faceva di quest’esigenza un obiettivo per rimediare alla frammentarietà del quadro precedente, la commissione Von Der Leyen 2.0 si interfaccia con nuova maggioranza in Parlamento Europeo, espressione di posizioni più sovraniste ed euroscettiche. In questo scenario, non sorprende che i provvedimenti attualmente in discussione rispondano a logiche intergovernative piuttosto che a una visione pienamente comunitaria, segno della richiesta degli Stati membri di maggiore flessibilità e discrezionalità in un settore in cui le prerogative nazionali vengono solidamente difese. I centri di rimpatrio e i Paesi terzi sicuri possono rappresentare, di per sé, un modello valido per una gestione più efficiente del fenomeno migratorio. Tuttavia, restano forti perplessità circa le garanzie individuali che tali modelli possono assicurare, nonché sulla forma concreta essi possono assumere. Se l’esempio italiano verrà seguito, come già riscontrato in altri Stati europei, è verosimile che il Sistema Comune di Asilo finisca per configurarsi comeun mosaico di accordi sui generis fra Stati membri e Stati terzi, espressione di una policy frammentata e scarsamente coordinata al livello europeo.
