Il disegno di legge di bilancio per il 2027, presentato alla Camera il 30 ottobre, si richiama espressamente alla clausola di salvaguardia nazionale per la difesa: l’articolo 91, che autorizza gli interventi degli articoli successivi «tenuto conto» della richiesta di attivazione della clausola e della raccomandazione della Commissione europea dell’8 ottobre. Nei primi commenti l’attenzione si è concentrata sull’ammontare complessivo, circa 4,8 miliardi in più nel 2027 secondo le stime riprese dalla stampa, e sull’effetto sul deficit. Meno visibile è dove queste risorse si collocano nei documenti di bilancio, e come la loro diversa natura incida sui tempi con cui peseranno sui conti pubblici. Le audizioni sulla manovra, in corso in questi giorni, sono l’occasione per chiarirlo.
Dove si trovano le risorse
La parte normativa, gli articoli da 92 a 95, vale 843,6 milioni nel 2027 e 1.618,3 milioni nel 2028. La voce più consistente è il rifinanziamento del fondo per le missioni internazionali, 520 milioni nel 2027 e 803,6 nel 2028. Seguono il nuovo fondo per le «Forze di riserva della difesa» e l’«adeguamento capacitivo», che il testo non ripartisce tra le due finalità: dispone di 26,4 milioni nel 2027 e sale a 423,2 milioni nel 2028. Il fondo è integrato di 206,1 milioni l’anno nel 2027 e nel 2028 per la valorizzazione dei servizi operativi della difesa. Completano la parte normativa il reclutamento dei carabinieri ausiliari della riserva volontaria (41,8 milioni nel 2027 per un massimo di 600 unità, che diventano 1.000 l’anno dal 2028), le infrastrutture delle Forze armate (17 milioni) e la quota aggiuntiva per il programma GCAP (32,3 milioni). Senza la voce relativa ai Carabinieri, che rientrano solo in parte nella funzione difesa dei conti nazionali, il totale del 2027 scende a circa 800 milioni.
La quota maggiore delle risorse si trova invece nella Sezione II, la parte tabellare del disegno di legge, sotto forma di rifinanziamenti di autorizzazioni di spesa esistenti. Secondo il prospetto allegato alla relazione tecnica, quelli destinati alla Difesa ammontano a 4.141,8 milioni nel 2027 e 3.996,6 milioni nel 2028. Più di metà, 2.629,9 milioni nel 2027 e 2.622,2 nel 2028, va al fondo per i programmi di investimento pluriennale per le esigenze di difesa nazionale, da cui la Difesa alimenta i programmi d’armamento. Le altre voci sono il funzionamento della Difesa (1.008 milioni nel 2027), la Joint Rapid Response Force (267 milioni), il programma di investimenti per la sicurezza della NATO (134,8 milioni), l’ammodernamento dell’Arma dei Carabinieri (100,6 milioni) e il polo nazionale della subacquea (1,5 milioni).
Sommando le due sezioni si arriva a circa 5 miliardi nel 2027: una lettura limitata all’articolato coglierebbe quindi circa un sesto delle risorse aggiuntive. Il profilo temporale rafforza l’osservazione. Il rifinanziamento del fondo per i programmi d’investimento, 5,25 miliardi in tutto, si esaurisce nel biennio 2027-2028, e lo stesso vale per quasi tutte le altre voci della Sezione II; il funzionamento della Difesa scende a 69 milioni annui dal 2029. È una scelta diversa dal passato: secondo la documentazione parlamentare, le leggi di bilancio dal 2021 al 2024 hanno alimentato il fondo con profili quindicennali, e quella per il 2025 ha destinato agli investimenti della Difesa 22,5 miliardi fino al 2039; quella per il 2026 vi ha destinato circa un miliardo distribuito tra il 2027 e il 2036. Il biennio 2027-2028 coincide con la finestra in cui il Governo prevede di utilizzare la clausola, fino a 0,3 punti di PIL l’anno per la difesa nel 2027 e nel 2028. I programmi d’armamento, però, hanno di norma durate ben più lunghe di due anni: la documentazione esaminata non chiarisce come saranno coperte le annualità successive.
Stanziare non è spendere
Il Documento programmatico di bilancio quantifica l’impatto della voce «Difesa» sul saldo in 0,19 punti di PIL nel 2027, 0,20 nel 2028 e 0,03 nel 2029. Le due grandezze, i circa 5 miliardi della manovra e lo 0,19% del PIL, non vanno sovrapposte: la prima misura autorizzazioni di spesa del bilancio dello Stato, la seconda l’effetto stimato sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, che segue le regole dei conti nazionali.
Nel sistema europeo dei conti (SEC 2010), i sistemi d’arma sono beni capitali e gli investimenti fissi lordi si registrano nel momento in cui la proprietà è trasferita all’unità che li utilizza (par. 3.134): per gli equipaggiamenti militari, di norma alla consegna. La raccomandazione della Commissione ne tiene conto: la spesa per la difesa è misurata secondo la classificazione COFOG dei conti nazionali, e sono coperte anche le consegne successive al 2028 di equipaggiamenti contrattualizzati entro la fine del 2028.
Ne deriva che una parte significativa degli stanziamenti del biennio 2027-2028 potrebbe tradursi in maggiore indebitamento solo negli anni delle consegne, anche oltre la finestra della clausola. Non si tratta di un’anomalia, ma della normale distanza tra la contabilità finanziaria del bilancio dello Stato e quella economica dei conti europei. Ha però due conseguenze. La prima è che il profilo della spesa nel tempo, e il suo rapporto con il percorso concordato in sede europea, dipende da un cronoprogramma delle consegne che i documenti di bilancio non riportano. La seconda riguarda gli anni successivi alla clausola, quando le consegne ancora in corso continueranno a pesare sul saldo. La Commissione stessa stima che, con il pieno utilizzo del margine, nel 2028 il deficit sarebbe più alto di 1,1 punti di PIL e il debito di 1,3 punti, e osserva che dopo il periodo di attivazione sarebbe verosimilmente necessario un aggiustamento aggiuntivo.
Tre misure per tre perimetri
Alla manovra si guarda inoltre attraverso tre misure diverse della stessa spesa. Il bilancio dello Stato conta gli stanziamenti. I conti nazionali, su cui si basano la clausola e le regole europee, collocano la spesa per la difesa all’1,3% del PIL nel 2024; nel quadro programmatico del Governo passa dall’1,3% del 2026 all’1,6% del 2027, e due terzi dell’aumento sono investimenti, che salgono dallo 0,4 allo 0,6% del PIL. È un’ulteriore ragione per guardare ai tempi delle consegne. Il dato comunicato alla NATO, che segue criteri propri, ha raggiunto il 2,1% nel 2025, secondo i dati dell’Alleanza richiamati dalla Banca d’Italia. Come ricostruito nel Geopolitical Brief n. 71 del Centro Studi, la distanza tra queste misure dipende in larga parte dal perimetro adottato.
Il documento che dovrebbe tenere insieme questi piani, il Documento programmatico pluriennale della Difesa, al 6 novembre non risulta trasmesso al Parlamento. Il Codice dell’ordinamento militare ne fissa la trasmissione entro il 30 aprile e vi prevede un bilancio consolidato di tutte le spese della funzione difesa. Nella legislatura i tre documenti precedenti sono stati trasmessi tra settembre e ottobre, sempre prima del disegno di legge di bilancio. Quest’anno il Parlamento avvia l’esame della manovra senza il quadro dei programmi che quelle risorse dovranno finanziare.
Il 9 novembre il Consiglio Ecofin ha approvato la raccomandazione sull’attivazione della clausola nazionale per l’Italia. Secondo il ministro dell’Economia, la Commissione dovrà valutare ex post la spesa effettivamente sostenuta per le singole misure. Due strumenti, entrambi di natura documentale, renderebbero più leggibile l’impegno che ne deriva e faciliterebbero quella valutazione: una tavola di raccordo pubblica tra bilancio dello Stato, conti nazionali e criteri NATO, e un cronoprogramma almeno aggregato delle consegne previste. Il primo permetterebbe di confrontare cifre oggi espresse in unità di misura diverse; il secondo di valutare in quali anni la spesa autorizzata nel biennio della clausola peserà davvero sui conti pubblici.
