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Come difendere l’ordine liberale (COMDOL)

Comparare le scelte dell’Amministrazione Biden con le politiche dei suoi predecessori nel post-Guerra fredda

Con il sostegno dell’Unità di Analisi, Programmazione, Statistica e Documentazione Storica del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionali, ai sensi dell’art. 23-bis del DPR 18/1967.
Le opinioni contenute nel progetto sono espressione degli autori, e non rappresentano necessariamente le posizioni del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale.

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Il progetto

«Le nazioni non hanno mai amici né nemici stabili, solo interessi permanenti». Così il primo ministro britannico Benjamin Disraeli descriveva la natura immutabile degli affari internazionali. Niente di più vero se si applica questa tesi all’esperienza degli Stati Uniti nel post-Guerra fredda. A partire dal 1993 l’alternanza di cinque inquilini alla Casa Bianca – diversi per formazione, cultura politica e partito d’appartenenza – non ha messo in discussione quello che è stato identificato da tutti come l’obiettivo-vincolo per ogni presidente in carica: preservare l’ordine internazionale a guida americana (Mastanduno, 1997). Quest’ordine è stato generalmente definito “liberale”, sommando una condizione “egemonica” a un’attitudine “benevolente” per via di quelle qualità liberali con cui gli Stati Uniti lo hanno modellato (Ikenberry, 2012).

Le forme eccezionali che assunse l’epilogo della Guerra fredda incentivò quel sostanziale ottimismo che emerge nei documenti strategici dell’amministrazione Clinton (White House, 1994; 2001). Il contesto politico-strategico degli anni Novanta era tale che, pur presentando alcune insidie (proliferazione degli armamenti, tensioni etno-nazionaliste, warlords, narcotraffico, persistenza di regimi autoritari), l’obiettivo della preservazione dell’ordine a guida americana sembrava a portata di mano. Nonostante la tragedia dell’11 settembre 2001 e l’avvio della guerra globale al terrore, anche la riflessione strategica dell’amministrazione Bush (White House, 2002; 2006) dimostrava ancora la forte confidenza rispetto alle conseguenze politiche del vantaggio comparato di cui Washington ancora godeva rispetto a qualsiasi altro attore della scena internazionale. A dispetto di alcune rilevanti discontinuità nelle singole politiche, d’altronde, l’approccio strategico delle amministrazioni Clinton e Bush si è rivelato sostanzialmente simile e ispirato al cosiddetto deep engagement (Del Pero, 2011).

È a cavallo tra il primo e il secondo decennio del XXI secolo che una letteratura consolidata (Haass, 2017) identifica l’irruzione di un mutamento nel contesto politico-strategico internazionale, come conseguenza di due eventi distinti ma interdipendenti.

Gli Stati Uniti hanno visto incrinarsi la loro immagine di garante in ultima istanza del sistema economico-finanziario da loro stessi creato a seguito della crisi che li ha colpiti nel 2007-08 e che poi si è trasformata in crisi globale a partire dal 2009. Negli anni successivi il paese, pur mantenendo il PIL maggiore al mondo, lo ha visto calare fino a raggiungere il picco negativo del 21% nel 2011 e nel 2013 (World Bank, 2020). In campo militare, nonostante le distanze emerse negli anni Novanta fossero rimaste inalterate sul piano puramente materiale in quanto Washington continuava a detenere tra il 42,2% (2007) e il 43,2 (2009) della spesa globale del settore27 (SIPRI, 2020), il pantano in cui sono precipitate le operazioni belliche e di ingegneria politico-sociale realizzate ha fatto ritenere sfidabili gli Stati Uniti (Parsi, 2018).

Al parziale declino degli Stati Uniti si è sovrapposta l’ascesa di due grandi potenze come la Repubblica Popolare Cinese (RPC) e la Federazione Russa (FR). Dopo un quarantennio di crescita intensiva dall’avvio del processo di “riforma e apertura”, la RPC si è ormai vista riconoscere il ruolo di grande potenza (Haass, 2017). Dal punto di vista economico, all’inizio del secolo il PIL cinese rappresentava il 3,6% di quello globale, mentre nel 2008 ammontava al 7,2%28. Nello stesso periodo, la sua quota di esportazioni globali è passata dal 3,2% al 7,6%29 (World Bank, 2020). Sotto il profilo militare, invece, se nel 2000 le spese per la difesa di Pechino costituivano il 3,14% di quelle globali, tale cifra era cresciuta al 7,10% nel 201030 (SIPRI, 2020). La Cina sembra aver parzialmente superato il suggeri-mento di Deng del «nascondi la tua forza, aspetta il tuo tempo», mostrandosi sempre più a disagio con l’ordine internazionale a guida americana soprattutto nella sua declinazione in Asia sia a livello teorico che pratico. In più documenti ufficiali, infatti, ha ventilato la necessità di una sua modifica poiché «basato sulla mentalità da Guerra fredda, sul gioco a somma zero, sul ruolo della forza» e «sull’unilateralismo» (PRC State Council Information Office, 2019).

Benché generalmente considerata priva di una reale capacità di sfidare il primato americano, anche la FR ha conosciuto in questa fase una crescita nelle dimensioni più rilevanti del potere internazionale. Dal 1999 al 2008 il volume della sua economia ha registrato un incremento costante superiore al 5% annuo, alimentato soprattutto dalla corsa dei prezzi delle materie prime (World Bank, 2020). Il miglioramento della situazione in questa dimensione ha avuto una ricaduta immediata sul bilancio per la difesa, che nel corso degli anni Novanta aveva subito un sostanziale riduzione. Dal 1999 al 2010, infatti, la spesa russa in questo settore è aumentata del 179%32 (SIPRI, 2020). Il Cremlino, tuttavia, non solo ha allocato crescenti risorse a questo capitolo del suo budget, ma ha dato anche prova di essere pronto a utilizzarne gli strumenti ai danni degli interessi americani come avvenuto nella guerra in Ossezia del Sud contro la Georgia (2008). Ancor prima di Pechino, infine, Mosca ha cominciato a contestare apertamente l’ordine internazionale liberale, che è divenuto un vero e proprio leit motiv dei principali documenti strategici russi (Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, 2016).

La combinazione di questi eventi ha destato a Washington una crescente preoccupazione sulla tenuta dell’ordine internazionale a guida americana. I primi segnali di inquietudine rispetto a questo mutamento sono rinvenibili già nei documenti strategici dell’amministrazione Obama (White House, 2010; 2015), che parlavano della minaccia posta dalle “potenze in ascesa” (anzitutto, RPC e FR). Questi hanno poi preso le forme di una denuncia esplicita lanciata con toni drammatici negli anni dell’amministrazione Trump (White House, 2017), che ha parlato esplicitamente della sfida ai valori e agli interessi americani nel mondo lanciata dalle “potenze revisioniste”. Così come era avvenuto con Clinton e Bush, anche questi due presidenti – per tante ragioni distanti anni luce l’uno dall’altro – hanno effettuato scelte strategiche simili, rimodulando la postura internazionale degli Stati Uniti in funzione dell’opzione del retrenchment (Lucarelli, 2020).

L’arrivo alla Casa Bianca di Joe Biden può rimescolare le carte. Nella prima riflessione strategica prodotta dalla sua amministrazione l’idea di un ordine internazionale “sfidato” trova nuovamente conferma e si accusano i “competitor strategici” degli Stati Uniti (sempre Cina e Russia su tutti) di metterne in discussione la persistenza (White House, 2021). A qualche mese dall’insediamento di Joe Biden alla Casa Bianca, tuttavia, sappiamo ancora poco del nuovo corso politico americano, anche per via di quel delta che intercorre sempre tra le posizioni che un candidato esprime in campagna elettorale e le scelte che poi compie – su questioni cruciali per la vita politica internazionale – una volta fatto ingresso alla Casa Bianca.

Alcuni segnali lanciati nel documento fanno propendere per l’assunzione di una postura non dissimile a quella assunta dagli Stati Uniti negli anni Dieci – «difendere e coltivare le fonti alla base della forza americana, inclusi il nostro popolo, la nostra economia, la nostra difesa nazionale e la nostra democrazia in patria» – mentre altri fanno propendere a un ritorno degli Stati Uniti all’impegno globale degli anni Novanta e Duemila «guidare e sostenere un sistema internazionale stabile e aperto, sostenuto da forti alleanze democratiche, partnership, istituzioni multilaterali e regole» (Ivi, p. 9).

Framework teorico e metodologia

Nessun ordine internazionale – anche quello apparentemente più stabile – sfugge alle leggi della transitorietà (Colombo, 2014). Secondo la Teoria della Transizione del Potere (Organski, 1958; Organski e Kugler, 1980; Gilpin, 1981; Kennedy, 1987 Kugler e Lemke, 1996), che costituisce il framework teorico di riferimento di COMDOL, un mutamento di interazione tra le grandi potenze avviene in presenza di una redistribuzione parziale del potere e del prestigio internazionale solitamente innescata dal problema dell’overstretching in cui incappa la potenza-leader (Kennedy, 1987). Questa induce le potenze in ascesa a mettere in discussione lo status quo, in quanto i costi della preservazione dell’ordine internazionale sono tendenzialmente crescenti, mentre quelli della sua revisione sono tendenzialmente decrescenti (Organski e Kugler, 1980).

Il “mutamento di interazione” va inteso come l’intervento di modifiche «nei processi politici, economici e di altro tipo tra gli attori di un sistema internazionale» (Gilpin, 1981, p. 43), le cui ricadute riguardano principalmente la «formazione delle alleanze, i cambiamenti di regime e le relazioni transnazionali» (ivi, p. 44), che rappresenta il risultato «degli sforzi compiuti dagli Stati o da altri attori per accelerare o prevenire cambiamenti più importanti nel sistema internazionale e preannunciare tali cambiamenti» (ivi, p. 43). Se può risolversi in un “mutamento sistemico” nella «distribuzione internazionale del potere, nella gerarchia del prestigio, nelle norme e nei diritti del sistema» (ivi, pp. 42-3), non è da escludere che esso invece determini la cessazione delle minacce e il riconsolidamento dello status quo su basi nuove, come già l’esperienza americana ha già dimostrato più volte (Del Pero, 2011).

È su questo crinale che si trovano ancora una volta gli Stati Uniti e, per tale ragione, le scelte che sono chiamati a compiere hanno natura strategica (Colombo, 2014), potendo provocare il superamento definitivo o il rilancio dell’ordine internazionale che hanno modellato e di cui si sono posti alla guida (Mastanduno, 1997). Le due principali opzioni intorno alle quali si sono interrogati nel post-Guerra fredda sono quelle individuate da Robert Gilpin (1981): 1) incrementare le risorse e rilanciare l’impegno globale; 2) ripristinare il bilanciamento tra impegni e risorse. La seconda opzione può prendere tre direttrici distinte: 2.1) Reprimere la minaccia prima che diventi troppo forte (Organski & Kugler, 1980; Allison, 2017); 2.2) – Allargare ulteriormente il perimetro dell’egemonia per estrarre nuove risorse (Luttwak, 1976); 2.3) Restringere il perimetro degli impegni a quelli vitali per il mantenimento dell’ordine (Colombo, 2014; Mastanduno, 2019).

La letteratura scientifica, tuttavia, è ancora contraddistinta da importanti lacune sulle forme che l’opzione 2.3 può assumere, soprattutto in presenza di potenza revisioniste “moderate” – come la Cina e la Russia – e sulle ragioni della scelta compiuta dalla potenza – in questo caso gli Stati Uniti. I mutamenti registrati su scala globale nell’ultimo decennio, pertanto, pongono due ordini di interrogativi particolarmente significativi. Il primo riguarda il come le potenze garanti dello status quo reagiscono alle minacce cui questo è sottoposto, mentre il secondo chiama in causa il perché preferiscono alcune opzioni piuttosto che altre.

Per rispondere a queste domande, COMDOL adotta come metodologia di ricerca l’analisi dei “most-similar-cases”. In tal prospettiva, si compareranno diacronicamente le cinque amministrazioni americane elette nel post-Guerra fredda, ritenuta particolarmente adatta per far emergere le linee di continuità e di discontinuità della politica estera americana. La comparazione riguarderà le scelte compiute dagli Stati Uniti nelle tre dimensioni più significative dalla prospettiva italiana – ovvero la UE, la NATO, e il Mediterraneo allargato – nonché quelle realizzate nei confronti delle due potenze considerate a Washington più interessate alla revisione dell’ordine internazionale liberale – ovvero la Cina e la Russia.

Bibliografia essenziale

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