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Trattato Cina-Uruguay: la sfida di Pechino e la crisi del MERCOSUR

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La conferenza stampa con cui il Presidente uruguayano Luis Lacalle Pou ha annunciato l’intenzione di intraprendere uno studio di fattibilità congiunto con Pechino – propedeutico alla sottoscrizione di un accordo bilaterale di libero scambio – ha suscitato vivo interesse (e diverse preoccupazioni) nella regione e, soprattutto, tra i restanti membri del MERCOSUR.

Sebbene il recente annuncio del governo uruguayano non costituisca una garanzia dell’effettiva sottoscrizione dell’accordo commerciale con Pechino, l’inizio di tale percorso tra Uruguay e Cina suggerisce due spunti di riflessione particolarmente rilevanti. 

Il primo riguarda la ormai consolidata posizione cinese all’interno del continente sudamericano. Dopo due decenni di intensa crescita dei rapporti commerciali, finanziari, ed istituzionali con la quasi totalità dei governi della regione, la presenza cinese nell’area non sorprende più né può essere derubricata a fenomeno transitorio e meramente congiunturale. Per rimanere nell’ambito di interesse – quello commerciale – basti pensare che negli ultimi due decenni Pechino ha siglato accordi di libero scambio con Cile e Perù (rispettivamente nel 2006 e nel 2009) e negoziato uno – senza giungere però ad un accordo definitivo – con la Colombia; gli stessi – ed unici – Paesi della regione con cui anche gli USA hanno siglato accordi simili. 

Il secondo spunto di riflessione, invece, riguarda la condizione di estrema fragilità del MERCOSUR e le distanze sempre più profonde che dividono i membri del blocco. Distanze e tensioni che, rimaste latenti nel corso degli ultimi anni, sono emerse con forza nel corso delle celebrazioni del 30° anniversario dell’organizzazione, svoltesi ad inizio anno, quando la spinta uruguayana verso una maggiore flessibilità del blocco si è apertamente scontrata con la resistenza argentina. Indipendentemente dall’esito del processo bilaterale sino-uruguayano, dunque, il recente annuncio di Lacalle Pou è emblematico delle trasformazioni in atto nell’area sudamericana. 

Uruguay e Cina: partner commerciali e strategici

A partire dai primi anni duemila, i rapporti tra Pechino e Montevideo hanno attraversato una fase di intensificazione e approfondimento straordinaria, se comparata alla bassa intensità delle relazioni bilaterali registrata in tutta la seconda metà del XX secolo. Come per il resto della regione sudamericana, il motore trainante della relazione – soprattutto nella fase iniziale – sono stati gli scambi commerciali. Secondo i dati ufficiali della World Bank, ad inizio anni duemila il valore complessivo del commercio sino-uruguayano ammontava a poco più di 200 milioni; vent’anni più tardi, gli scambi bilaterali hanno superato i 3 miliardi di dollari. Pechino è divenuto così il principale socio commerciale dell’Uruguay, scalzando partner tradizionali quali Brasile e Argentina. Attualmente, quello con il mercato cinese rappresenta quasi il 30% del commercio internazionale totale del Paese sudamericano. 

La partnership si è fondata sulla grande complementarità tra il settore dell’export agricolo uruguayano e la domanda di beni primari proveniente dal mercato asiatico. Per gran parte degli ultimi due decenni, infatti, le esportazioni del Paese sudamericano sono consistite per oltre il 70% in prodotti del settore primario (principalmente carne bovina e soia), spinti dagli alti prezzi delle materie prime sui mercati internazionali (commodity boom). L’import dal gigante asiatico è invece consistito in prodotti manifatturieri a medio o alto contenuto tecnologico. Nel corso degli anni, di conseguenza, l’economia uruguayana ha accumulato un sostanziale deficit della bilancia commerciale (solo recentemente e temporaneamente invertito) con la potenza asiatica, che ha portato molti osservatori a parlare di una vera e propria dipendenza strutturale del Paese sudamericano dal mercato cinese. 

Il rapporto tra Uruguay e Cina, però, non è rimasto costretto al solo ambito commerciale. La cooperazione tra i due Paesi si è estesa nel tempo, abbracciando i settori più disparati. A testimonianza dell’importanza della relazione e del valore assegnatole dal Paese sudamericano vi sono le sette visite ufficiali che i vari presidenti uruguayani hanno effettuato a Pechino nel corso degli ultimi decenni. Come termine di paragone, basti pensare che – nello stesso periodo – le visite ufficiali a Washington sono state soltanto quattro. 

Sebbene il processo di avvicinamento tra i due Paesi sia stato graduale, una svolta sostanziale è avvenuta nel corso del 2016, quando, in occasione di una visita ufficiale del Presidente Tabaré Vazquez a Pechino, il governo cinese ha riconosciuto alla controparte uruguayana lo status di partner strategico. Al di là del riconoscimento formale, questo passaggio ha aperto la strada ad un salto di qualità sostanziale dei rapporti bilaterali, segnalato dalla successiva adesione uruguayana alle due maggiori iniziative (finanziarie e geopolitiche) cinesi: la Belt and Road Initiative (ottobre 2018) e l’Asian Infrastructure Investment Bank (aprile 2019). 

Alla luce della traiettoria delle relazioni sino-uruguayane degli ultimi decenni, dunque, la possibilità di un accordo bilaterale di libero scambio rappresenta un passo, se non scontato, perlomeno prevedibile. Un ulteriore e rilevante tassello di una già solida partnership tra Montevideo e Pechino. D’altra parte, come dichiarato in occasione del già citato incontro del 2016 tra Tabaré Vazquez e Xi Jinping, i due Paesi avevano da tempo iniziato a discutere della possibilità di un accordo bilaterale. L’arrivo del governo di centro-destra di Lacalle Pou – che pure aveva posto come priorità della sua politica estera un re-balancing tra Washington e Pechino – non ha inciso significativamente sulla partnership con la potenza asiatica, anzi si è inserito nel solco già tracciato dalle precedenti amministrazioni. Un’ulteriore conferma di quanto – al di là degli avvicendamenti politici interni – la posizione cinese in Uruguay e, più in generale, in Sud America sia solida e destinata a durare. 

Per capire il reale valore del possibile accordo tra Montevideo e Pechino e il suo potenziale impatto geopolitico, più che alla storia recente dei rapporti bilaterali, dunque, bisogna guardare al ruolo uruguayano all’interno del più grande blocco commerciale della regione (il MERCOSUR) e al pessimo stato di salute di cui gode quest’ultimo.

La situazione all’interno del MERCOSUR

Le problematiche che attanagliano il Mercado Común del Sur non sono certo cosa recente: alle difficoltà strutturali del blocco si sono aggiunte le disastrose conseguenze dovute alla pandemia, che ha colpito duramente l’economia dei paesi membri. Se da un lato è vero che la crisi sanitaria è giunta in un contesto già complicatonel 2019, infatti, la maggior parte delle economie del blocco erano rimaste praticamente stagnanti: escludendo il sospeso Venezuela, il tasso di crescita dell’attività economica generale era stato negativo, -0,1% – le restrizioni adottate per arginare la straordinaria diffusione del virus nella regione hanno contribuito ad accentuare la tendenza in atto, facendo registrare per i paesi MERCOSUR una pesante contrazione dell’attività economica (-5,2% contro il -3,3% a livello globale). Nel caso specifico dell’Uruguay – dopo un 2019 chiuso con un +0.3% – Montevideo ha fatto registrare nel 2020 il secondo dato peggiore del blocco (-5,7%), dietro solo all’Argentina (-10%). Per il 2021, le stime della CEPAL prevedono per l’Uruguay un tasso di crescita del 4,1%, al di sotto della media MERCOSUR (+4,7%) e comunque non sufficiente a fare recuperare al paese il livello di attività economica precedente alla pandemia, a differenza di quanto prospettato per Brasile e Paraguay. 

Di fronte alle criticità del MERCOSUR, si è aperto un acceso dibattito sulla necessità di modernizzare l’organizzazione e su come procedere in tal senso. Secondo alcuni, infatti, oltre a dover consolidare e approfondire l’area di libero scambio esistente, rimodellando altresì la piattaforma istituzionale allo scopo di promuovere ulteriori accordi internazionali – sia multilaterali che bilaterali – ci sarebbero almeno altri due aspetti da dover garantire. In primo luogo, per quanto riguarda gli accordi multilaterali, sarebbe opportuno poter assicurare l’avvio degli effetti degli stessi in un dato paese, già dal momento in cui essi vengono ratificati da quest’ultimo. Successivamente, come già previsto in altri blocchi commerciali, andrebbe snellita la procedura di negoziazione degli accordi bilaterali tra i singoli paesi MERCOSUR e Stati terzi, magari prevedendo clausole di trasparenza anziché di consultazione o di veto. 

Questo approccio orientato alla  flessibilizzazione del blocco  è ormai sostenuto da tempo da Brasile e Uruguay. Così come espresso ultimamente dal ministro delle Finanze Paulo Guedes, il governo di Brasilia considera l’attuale impostazione del MERCOSUR un possibile freno all’espansione del Brasile e ritiene ormai imprescindibile, sia la riduzione della tariffa esterna comune, sia la necessità di garantire la possibilità per un paese membro di negoziare accordi bilaterali con partner terzi, ai quali gli altri soci MERCOSUR possano poi unirsi in un secondo momento. La sponda di Bolsonaro – peraltro attualmente incaricato alla presidenza pro tempore del Mercado Común – potrebbe quindi diventare fondamentale per Montevideo, probabilmente il più forte sostenitore della flessibilizzazione del MERCOSUR. Nel corso della LVIII Riunione Ordinaria del Consiglio del Mercato Comune svoltasi lo scorso 7 luglio, il ministro degli Esteri e la ministra dell’Economia uruguaiani, Francisco Bustillo e Azucena Arbeleche hanno ribadito la volontà di rimanere all’interno del MERCOSUR, senza tuttavia rinunciare a intraprendere dialoghi con paesi terzi per negoziare accordi commerciali extra-zona. 

L’Uruguay chiede nello specifico la modifica della “Decisione 32/00 del Consiglio del Mercato Comune, che prevede all’articolo 1 l’impegno degli Stati facenti parte del MERCOSUR a «negoziare congiuntamente accordi di natura commerciale con paesi terzi o gruppi di paesi extra zona in cui sono concesse preferenze tariffarie». Secondo Montevideo, il fatto che le decisioni vengano attualmente adottate con il metodo del consenso, limiterebbe la possibilità dei singoli paesi membri di concludere accordi autonomamente e sarebbe quindi urgente il bisogno di implementare «un’agenda di negoziazioni esterne sostanziale, agile, dinamica, flessibile e permanente».

Se il governo di Lacalle Pou confida nell’appoggio reciproco con il Brasile verso la flessibilizzazione gli altri due membri del MERCOSUR – Argentina e Paraguaysono su posizioni differenti. Asunción si è sempre detta favorevole ad aprirsi a nuovi mercati, ma solo a condizione di portare avanti i negoziati in blocco e per consenso. C’è poi un’altra questione, che riguarda specificatamente l’avvicinamento tra Montevideo e Pechino: il Paraguay, infatti, è uno dei pochi paesi al mondo – l’unico in Sud America – a riconoscere formalmente Taiwan. Un’ulteriore avanzata cinese nella regione non sarebbe vista di buon occhio da Asunción ma neanche da Washington, che considera il Paraguay un importante baluardo anticinese nell’area. 

Anche l’Argentina ha espresso in più occasioni la propria contrarietà all’avanzamento di accordi bilaterali tra membri del MERCOSUR e soci esterni. Tale posizione è in linea con l’orientamento tradizionalmente protezionista argentino, che vede Buenos Aires contraria anche alla decisa riduzione della Tariffa Esterna Comune del MERCOSUR richiesta da Brasilia. I timori argentini – che si erano già manifestati lo scorso anno, in occasione dei negoziati che il MERCOSUR aveva avviato con Canada, Corea del Sud, India e Libano – si sono ripresentati a seguito dell’annuncio del possibile trattato di libero scambio con la Cina da parte di Lacalle Pou. I paesi del MERCOSUR sono i principali mercati di sbocco di molti settori dell’industria argentina, la cui competitività all’interno del blocco viene garantita dalle barriere tariffarie verso l’esterno. In caso di un’eccessiva liberalizzazione e senza un’adeguata tariffa esterna comune, l’impatto sulle esportazioni settoriali argentine (soprattutto tessile e metalmeccanico) sarebbe molto rilevante, con potenziali ripercussioni negative sulla specializzazione produttiva e i tassi occupazionali del paese.   

Scenari futuri e ricadute dell’accordo Uruguay-Cina

L’apertura alla Cina da parte dell’Uruguay ha dunque scosso le già fragili certezze del MERCOSUR, mettendo i paesi membri di fronte all’ennesima sfida. Il ministro dello Sviluppo produttivo argentino, Matías Kulfas, ha rilasciato una dichiarazione che suona come un ultimatum: «L’Uruguay può decidere di stipulare un accordo bilaterale con la Cina al di fuori del Mercosur, oppure rimanere all’interno del blocco». Per Kulfas un’opzione esclude l’altra, ma realisticamente ci sarà da aspettarsi un compromesso, nell’ottica della necessaria – e da tempo discussa – modernizzazione del MERCOSUR. D’altra parte, secondo alcuni commentatori, la mossa di Montevideo potrebbe interpretarsi – più che come espressione di una chiara volontà strategica di affiancarsi al gigante asiatico – come un tentativo di pressione sugli altri membri del blocco, utilizzando cioè l’accordo con Pechino come leva per ottenere avanzamenti concreti nel processo di riforma dell’organizzazione; una tattica già adoperata da Tabaré Vazquez nel 2006, quando la “minaccia” di firmare un accordo di libero scambio con Washington servì a convincere Brasilia e Buenos Aires ad attivare il Fondo per la Convergenza Strutturale del MERCOSUR. 

L’Uruguay potrebbe approfittare della presidenza brasiliana per avviare un dialogo con Pechino a cui – durante la fase finale delle trattative e in un contesto generale differente – potrebbero unirsi anche gli altri membri. Tuttavia, al netto delle problematiche dal punto di vista giuridico, i vantaggi economici e di posizionamento geopolitico che Montevideo trarrebbe dalla chiusura di un trattato di libero scambio con la Cina non possono far dimenticare l’importanza del mercato MERCOSUR per centinaia di aziende uruguaiane, che – nonostante la netta riduzione del valore delle esportazioni subita lo scorso anno – riversano nei mercati degli altri paesi del blocco oltre la metà della loro produzione. C’è poi un’altra problematica: l’evidente differenza in termini di peso specifico tra i due partner fa obiettare i critici su quali siano le reali intenzioni del gigante asiatico: probabilmente interessato solamente a garantirsi un hub stabile affacciato sull’Atlantico.

Infine, Montevideo sembra voler mantenere un piede in due scarpe, ma appare irrealistico pensare che un ulteriore approfondimento della partnership con la Cina possa lasciare inalterati gli equilibri del blocco e i rapporti con gli Stati Uniti. Sebbene, come già accennato, l’accordo commerciale rappresenterebbe il completamento di un processo iniziato quasi vent’anni fa piuttosto che una vera rottura geopolitica da parte di Montevideo, la stipula del trattato avverrebbe in uno scenario sempre più teso e indecifrabile sul piano emisferico e globale. Quando, oltre un decennio fa, Cile e Perù siglarono (a distanza di pochi anni) un accordo di libero scambio con Stati Uniti, prima, e Cina, poi, il contesto delle relazioni tra le due superpotenze aveva infatti lasciato aperta ai paesi della regione la possibilità di giocare una doppia partita, preservando i rapporti con l’egemone emisferico e allo stesso tempo intensificando la cooperazione con la potenza asiatica.
Ora, con le tensioni tra Washington e Pechino in costante aumento, il gioco di equilibrio tra i due tavoli appare sempre più complicato per i paesi sudamericani, costretti a ponderare con attenzione i costi e i benefici derivanti dall’avvicinamento all’una o all’altra potenza. Un calcolo a cui, con ogni probabilità, neanche la sempre accorta diplomazia uruguayana potrà sottrarsi.

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