Il panorama costituzionale polacco nell’ultimo decennio ha costituito, e tuttora costituisce, un terreno di indagine privilegiato per l’osservazione delle dinamiche di erosione dello Stato di diritto e della sua restaurazione. Un contributo fondamentale nella formulazione di una definizione comune di Rule of law e nel suo rafforzamento negli Stati europei (e non solo) viene dalla Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto, nota come Commissione di Venezia. Nella sua appena aggiornata Rule of Law checklist la Commissione, oltre ad offrire una bussola tra le diverse interpretazioni del principio distillandone gli elementi fondamentali, dedica un’intera sezione al ripristino dello Stato di diritto e alla necessità che le misure riparatorie siano esse stesse compatibili con lo Stato di diritto.
Negli ultimi anni, lo studio dei fenomeni di regressione dello Stato di diritto ha assunto una sempre maggiore rilevanza nel dibattito politico-istituzionale europeo, soprattutto in una prospettiva orientata all’individuazione di strumenti e strategie per superare le sfide legate alla sua ricostruzione. In questo contesto, il caso della Polonia risulta particolarmente rilevante. Quest’ultimo rappresenta infatti, da ormai più di un decennio, uno dei principali laboratori per l’osservazione delle dinamiche di erosione dello Stato di diritto e delle difficoltà giuridiche e politiche che ne accompagnano i tentativi di ripristino.
I dati di V-Dem confermano questa tendenza, mostrando un calo del Rule of Law Index nell’arco dell’ultimo decennio, passando da circa 0.94 prima del 2015, a 0.83 nel 2019, con un parziale recupero fino a 0.88 nel 2026. Freedom House, invece, classifica la Polonia come una democrazia semi-consolidata che, pur mostrando segni di ripresa anche alla luce degli sviluppi successivi alla vittoria di Piattaforma Civica (PO) nelle elezioni parlamentari del 2023, rimane in una fase di transizione.
Per comprendere appieno la portata di tali sfide è necessario ripercorrere, seppur sinteticamente, le principali mosse attraverso le quali lo Stato di diritto è stato progressivamente indebolito nell’ordinamento polacco.
L’indipendenza dei giudici rappresenta uno dei fronti maggiormente colpiti dalle riforme operate dal partito Diritto e Giustizia (PiS) a partire dal 2015, le quali hanno contribuito a svuotare dall’interno le principali istituzioni costituzionali di garanzia nell’ordinamento polacco, in un processo che la dottrina ha efficacemente definito come “democratic backsliding”.
L’avvio di tale processo coincide con la “cattura” del Tribunale costituzionale, realizzata principalmente attraverso la pratica del “court packing”, una strategia che consente alla maggioranza di governo la ricomposizione mirata e irregolare di una corte, riempiendola di giudici ad essa favorevoli e trasformandola, di fatto, in uno strumento funzionale al consolidamento del proprio potere. In tale contesto si colloca la vicenda dei cinque giudici costituzionali nominati dal legislatore uscente nell’ottobre del 2015, di cui due per posizioni destinate a divenire vacanti nella legislatura successiva. Il Presidente della Repubblica si rifiutò di riceverne il giuramento e, dopo la vittoria di PiS alle elezioni parlamentari, il nuovo Parlamento dichiarò il processo di elezione dei cinque giudici irregolare e le nomine nulle, procedendo all’elezione di altri cinque giudici in sostituzione di quelli rimossi. Il Tribunale costituzionale, investito della legittimità sia delle nomine effettuate dalla legislatura uscente sia di quelle deliberate dal legislatore in entrata, si pronunciò con due sentenze (K 34/15 e K 35/15), stabilendo che tre dei giudici nominati dal precedente Parlamento erano stati eletti legittimamente, mentre solo la nomina dei restanti due spettava alla nuova legislatura.
Il controllo capillare del Tribunale costituzionale ha consentito al PiS di portare avanti una massiccia attività riformatrice, di cui uno dei principali obiettivi fu il quasi totale controllo da parte dell’esecutivo del Consiglio nazionale della magistratura (KRS), organo costituzionalmente incaricato di tutelare l’indipendenza delle corti e dei giudici, nonché responsabile delle nomine giudiziarie. Nel 2018, l’abbreviazione dei mandati dei membri del Consiglio ancora in carica e la modifica della disciplina dei membri togati dell’organo, in precedenza eletti dalla comunità giudiziaria, ha fatto sì che, attualmente, tutti i membri togati elettivi sono scelti dal Sejm (Camera bassa del Parlamento polacco) con la maggioranza dei tre quinti.
La politicizzazione del KRS ha inciso di riflesso, negli anni successivi, sulle nomine e sulle promozioni dei giudici, con la conseguente creazione di una nuova classe di cosiddetti “neo-giudici”. In un suo Parere (2024) la Commissione di Venezia ha stimato la presenza di 2.500-3.500 neo-giudici sui circa 10.000 totali (20-30% della magistratura polacca).
Le riforme hanno colpito anche la Corte Suprema, prevedendo la creazione di due nuove camere, la Camera disciplinare (successivamente sostituita dalla Sezione per la responsabilità professionale, in risposta alle pressioni delle istituzioni europee) e la Camera per il controllo straordinario e gli affari pubblici, composte interamente dal KRS nella sua nuova composizione.
Da ultimo, con la riforma della legge sui tribunali ordinari (c.d. muzzle law) approvata nel 2020, sono state introdotte nuove fattispecie di illeciti disciplinari, che proibivano ai giudici nazionali di mettere in discussione la validità delle nomine giudiziarie e vietavano ai tribunali nazionali di pronunciarsi sul rispetto degli standard europei e internazionali relativi alle garanzie di indipendenza e imparzialità dei giudici.
A fronte di tale situazione, anche i rapporti tra Polonia e Unione europea sono divenuti progressivamente più critici, sino ad arrivare alla contestazione del principio del primato del diritto dell’Unione europea da parte del Tribunale costituzionale polacco nella sentenza del 7 ottobre 2021 (K 3/21).
La risposta europea
Le criticità emerse hanno attivato una risposta senza precedenti da parte dell’Unione Europea, la quale si è avvalsa di strumenti di carattere politico (procedura ex art. 7 TUE), giuridico (procedure d’infrazione e rinvii pregiudiziali) ed economico (meccanismo di condizionalità).
In particolare, il 20 dicembre 2017, a seguito di un fallito approccio dialogico, per la prima volta nella storia dell’Unione è stata attivata nei confronti della Polonia la procedura prevista dall’art. 7 (1) del Trattato sull’Unione Europea.
L’art. 7 TUE prevede un meccanismo che permette al Consiglio di sospendere alcuni diritti legati allo status di Stato membro (segnatamente il diritto di voto), a fronte dell’accertamento di una violazione sistemica dei valori fondamentali di cui all’art. 2 TUE (di cui lo Stato di diritto è parte). La procedura si è tuttavia rivelata assolutamente inefficace a contrastare la crisi polacca, principalmente a causa della sua natura politica e intergovernativa, nonché per le elevate soglie di attivazione e di voto richieste.
Essa è stata di recente sospesa nei confronti della Polonia, a seguito della presentazione del c.d. Action Plan da parte dell’appena insediato governo Tusk. Il piano prevedeva una serie di riforme e misure volte ad affrontare le criticità relative all’indipendenza del sistema giudiziario, sulla base del riconoscimento del primato del diritto dell’Unione e l’impegno di attuare tutte le sentenze della CGUE e della Corte EDU relative allo Stato di diritto.
A fronte della sostanziale inefficacia dei meccanismi tradizionali posti a tutela dei valori fondanti racchiusi nell’art. 2 TUE, l’Unione fu costretta a ricorrere a strumenti alternativi, quali il meccanismo di condizionalità finanziaria. Da un lato, il 16 dicembre 2020 venne approvato il Regolamento 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio «relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione». Quest’ultimo stabilisce un meccanismo che permette all’Unione di adottare misure quali sospensione di pagamenti o impegni, a fronte di violazioni dello Stato di diritto negli Stati membri “che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione” (art. 4 par. 1). Il Regolamento, che rappresenta il primo atto di diritto derivato dell’Unione a codificare una definizione di Stato di diritto (art. 2), è stato tuttavia applicato una sola volta nei confronti dell’Ungheria. Nessuna decisione in tal senso è stata invece adottata nei confronti della Polonia.
Dall’altro, il Recovery and Resilience Facility, principale linea di finanziamento del pacchetto “Next Generation EU”, ha rappresentato l’unico strumento ad aver sortito effetti concreti sulla situazione polacca. L’introduzione di due “super milestones”, mirate a rafforzare l’indipendenza della magistratura, da raggiungere ai fini dell’accesso al finanziamento, ha portato il governo PiS ad attuare alcune riforme tra il 2022 e il 2023, tra cui l’abolizione della Camera Disciplinare della Corte Suprema. Tali riforme hanno permesso l’approvazione, da parte della Commissione, del PNRR e lo sblocco dei fondi, ottenuto tuttavia solo con il cambio di governo nel 2023.
Il ruolo della Commissione di Venezia e le sfide del ripristino
La Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto (c.d. Commissione di Venezia), corpo consultivo del Consiglio d’Europa in materia costituzionale, ha svolto un ruolo unico nella vicenda polacca. Sin dalla sua creazione nel 1990, essa si è particolarmente distinta per l’assistenza prestata agli Stati nell’adeguamento dei loro ordinamenti nazionali al principio della Rule of law e nel suo contributo all’individuazione di una cornice comune in materia. Pur senza carattere vincolante, le sue raccomandazioni hanno contribuito a richiamare l’attenzione sulle principali criticità delle riforme polacche, offrendo un punto di vista autorevole, neutrale e apolitico.
Adottata nel 2016 e aggiornata nel dicembre 2025, la Rule of Law checklist si propone di distillare gli elementi normativi comuni del principio dello Stato di diritto, fornendo una lista di criteri (benchmarks) – Legalità, Certezza del diritto, Prevenzione dell’abuso di potere, Eguaglianza e non discriminazione e Accesso alla giustizia, Pesi e contrappesi e Controllo di costituzionalità – da utilizzare nell’ambito di una valutazione dello Stato di diritto nei singoli Stati.
Particolarmente rilevante, anche alla luce del caso polacco, è l’introduzione di una sezione specificamente dedicata al ripristino dello Stato di diritto dopo fasi di regressione. La Commissione sottolinea la necessità di adottare, a tal fine, riforme che non mirino necessariamente ad un ritorno allo status quo ante, ma ad individuare e correggere le carenze strutturali che hanno reso possibile il regresso, rafforzando i meccanismi di garanzia e prevenendo il ripetersi di future involuzioni.
Le sfide del ripristino
Il governo Tusk, insediatosi il 15 ottobre 2023, si trova oggi di fronte al difficile compito di risanare il sistema giudiziario e ricucire gli strappi costituzionali prodotti dalla precedente maggioranza. Tra le priorità figurano il ripristino del Tribunale costituzionale quale organo indipendente e istituito per legge e, più in generale, il rafforzamento dell’indipendenza della magistratura ordinaria, nonché la necessità di porre rimedio alle sentenze emesse in composizione illegittima.
E tuttavia, l’urgenza di una riforma si scontra con due limiti difficilmente superabili: da una parte il potere di veto legislativo del Presidente della Repubblica e dall’altra il Tribunale costituzionale nella sua composizione riformata. Tale assetto ha costretto il Ministro della Giustizia ad operare su un piano prevalentemente sub-legislativo, con il rischio, tuttavia, di accentuare ulteriormente la già grave situazione di incertezza legislativa. E tale situazione potrebbe protrarsi ancora a lungo, data la vittoria alle elezioni presidenziali del 1° giugno 2025 di un candidato indipendente sostenuto da Diritto e Giustizia, Karol Nawrocki, il cui dichiarato euroscetticismo e distanza dalle istituzioni UE si pongono in netto contrasto con il percorso intrapreso dal governo Tusk a partire dal suo insediamento nel 2023.
Nell’ambito del processo di ripristino, il governo polacco si è trovato, dunque, di fronte a un dilemma: mantenere una posizione di rigorosa legalità formale, con il rischio di perpetuare il sistema ereditato, oppure derogare a determinate norme vigenti al fine di ripristinare, in termini sostanziali, lo Stato di diritto.
In questo quadro, le parole della Commissione suonano come un richiamo al buon senso:
“Restoring the rule of law means rejecting the root of its backsliding: the idea that the winner takes all, that the majority may rule disregarding the rights and legitimate aspirations of the minority. In this context some balancing between different – at times apparently conflicting – elements of the rule of law could be required” (CDL-AD(2024)035).
È importante, dunque, che il processo di ripristino dello Stato di diritto sia attuato in conformità con i principi cardine dello Stato di diritto stesso, rifuggendo da un approccio maggioritario del “chi vince prende tutto” (“winner-takes-all”). Ciò implica, in particolare, un necessario bilanciamento tra l’esigenza di porre rimedio a violazioni pregresse e quella di preservare principi quali la certezza del diritto e la stabilità delle decisioni giudiziarie, evitando soluzioni radicali spesso dettate da logiche di rivalsa.
