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Quale dottrina per l’amministrazione Biden? Parla il Prof. Del Pero

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Ad ogni presidente degli Stati Uniti viene associata una dottrina – Dottrina Monroe, Dottrina Truman e Dottrina Bush solo per citarne alcune tra le più famose – ossia l’approccio strategico e di politica estera che intende adottare una determinata amministrazione. A circa 7 mesi dal suo insediamento, è possibile parlare di Dottrina Biden? Per saperne di più abbiamo intervistato Mario Del Pero, Professore di Storia internazionale e di Storia della politica estera statunitense presso Sciences Po.

Intervista precedentemente pubblicata nel tredicesimo numero della newsletter “A Stelle e Strisce”. Iscriviti qui

Prof. Del Pero la ringraziamo per la sua disponibilità. In questi primi mesi di presidenza, se da un lato Biden sembra aver rivisto completamente alcune politiche adottate dal suo predecessore, dall’altro sembra proseguire con un approccio strategico simile. È possibile parlare di dottrina Biden? Se sì, quali possono essere gli obiettivi?

È uno slogan retorico parlare di dottrina Biden. Le dottrine nella storia degli Stati Uniti, soprattutto nella loro storia post-Seconda guerra mondiale, sono state spesso degli artefatti retorici che servivano per dare coerenza formale ad un determinato approccio di politica estera a partire dalla famosa dottrina Truman del marzo 1947. In generale, quando si parla di dottrine ci si riferisce ad alcuni pilastri categoriali dell’approccio di politica estera e della strategia di politica estera. Gli obiettivi sono in parte classici, in parte di lungo periodo e in parte legati alle specifiche contingenze del 2021. Tra i primi vi è ovviamente la volontà di preservare una superiorità di potenza, o meglio, un’egemonia globale di cui gli Stati Uniti ancora beneficiano. Washington è, infatti, l’attore egemonico dell’ordine globale odierno. Se andiamo a guardare proprio i parametri classici della potenza da quella economica-monetaria a quella strettamente militare e alla capacità di proiezione globale, al soft power sfuggente e indeterminato che però si manifesta nelle tante modalità di proiezione culturale della potenza americana, c’è ancora un gap significativo di potenza tra gli Stati Uniti e il resto del mondo. Questi ultimi rimango il leader globale ma soprattutto su nell’Asia-Pacifico questa leadership è oggi contestata dalla Cina. Un’egemonia che Biden, come è normale che sia, ambisce a preservare, tutelare e difendere. 

Il secondo obiettivo è quello di ripristinare e ricostruire un consenso interno su una politica estera proattiva, interventista e inevitabilmente onerosa e un consenso internazionale alla leadership degli Stati Uniti. È una sfida molto complessa, diventata sempre più tale nell’ultimo mezzo secolo dopo gli anni Settanta. È complicato mettere in asse il consenso interno e quello internazionale perché quando il presidente americano parla – essendo il leader della potenza egemone dell’ordine internazionale – parla tanto ad un pubblico interno quanto ad un pubblico internazionale. Cercare di convincere entrambi questi pubblici e rendere complementari i due consensi è diventato sempre più complesso dagli anni 70 in poi. Spesso e volentieri l’opinione pubblica interna è stata mobilitata con un discorso politico nazionalista tendente ad inflazionare il pericolo e la minaccia ma quel tipo di messaggio ha alienato l’opinione pubblica internazionale. Quando si è cercato – basti pensare soprattutto al primo Obama – di parlare un linguaggio cosmopolita, di internazionalismo liberale, spesso e volentieri ciò ha generato reazioni ostili all’interno degli Stati Uniti. Biden, invece, si pone l’obiettivo di ricostruire questi due consensi e di trovare il modo per metterli in asse per renderli complementari. È chiaro che, come è inevitabile che sia, la priorità va al consenso interno che è andato sgretolandosi. Sappiamo bene che per tante ragioni – da un lato per i fallimenti delle guerre americane del XXI secolo, dall’altro per la crisi della globalizzazione per come si è manifestata soprattutto nel tornante del 2008 – una fetta consistente di americani guarda con ostilità al mondo, ovvero sollecita un disimpegno dalla scena globale. Biden ha come sua priorità quella di dare risposte a queste pressioni che non sono isolazioniste ma, riprendendo una citazione di Robert Osgood (consigliere di Kissinger), limitazioniste. Questa limitazione, come sottolineava Osgood allora, e come credo sottolineino i vari Blinken e Sullivan oggi, rischia di danneggiare gli interessi americani, l’ordine e la stabilità globale. 

Un altro obiettivo è quello di cercare di riconferire legittimità ai mezzi e alle istituzioni della governance internazionale globale, strumenti parziali ma indispensabili. L’ordine internazionale attuale per come è definito con le sue forme di governance – per quanto incomplete e parziali – è un ordine costruito dagli Stati Uniti, funzionale a tutelare e a garantire i loro interessi. Altro obiettivo è quello di cercare di rimettere in asse globalizzazione e democrazia. La crisi del 2008 ha fatto esplodere alcune contraddizioni intrinseche nel processo di integrazione globale degli ultimi 30-40 anni. Il processo di integrazione globale è centrato primariamente sull’interdipendenza tra Stati Uniti e Cina. Alti profitti per le imprese americane che delocalizzavano la loro produzione in Cina, crescita dell’economia cinese trainata dal vorace e bulimico mercato statunitense, consumatori americani che beneficiavano di consumi crescenti a inflazione zero. Quell’ordine è esploso con la crisi del 2008 che ha mostrato come in ogni grande trasformazione dell’ordine internazionale ci fossero vincitori e vinti e tra i vinti ci fossero alcuni segmenti d’America duramente penalizzati da questa dinamica di integrazione globale, soprattutto l’America di un settore manifatturiero non necessariamente grande e anche spesso molto piccolo e incapace di competere perché vittima delle delocalizzazioni della produzione fuori dagli Stati Uniti. Le dinamiche di integrazione globale si sono rivelate in una certa misura non pienamente compatibili con la democrazia perché una funzione centrale di un sistema democratico è quella di tutelare e proteggere i propri cittadini. Dunque, diventa centrale per l’amministrazione Biden rimettere in asse globalizzazione e democrazia. Ciò significa evitare ritirate protezionistiche e al contempo garantire forme di protezione. 

Un ulteriore obiettivo è cercare di garantire o ripristinare la stabilità degli ordini regionali laddove situazioni di instabilità o di caos tendono a trascinare gli Stati Uniti nella contesa quando invece l’obiettivo di Biden e della sollecitazione politica interna è quella di disimpegno degli Stati Uniti dai vari contesti e teatri di crisi. Diventa fondamentale promuovere un’azione diplomatica finalizzata a garantire e a ripristinare una stabilità di ordini regionali fragili e instabili proni a scatenare delle crisi che poi ritrascino gli Stati Uniti dentro contese dalle quali vorrebbero potersi emancipare. Infine, l’ultimo obiettivo è quello di contenere la Cina. La crisi della globalizzazione e la crisi post-2008 ha delegittimato l’idea che l’interdipendenza sino-statunitense fosse benefica per tutti, ha mostrato quanto illusori alcuni auspici anche quelli relativi ad una possibile libera liberalizzazione politica della Cina. Oggi la Cina è considerata la sfida e la minaccia principale e negli Stati Uniti vi è un diffuso e trasversale consenso politico sulla necessità di promuovere politiche di più aggressivo contenimento cinese. 

Quali possono essere invece gli strumenti – ovvero le politiche effettivamente messe in campo – per il perseguimento di questi obiettivi?

Le politiche innanzitutto passano attraverso il rilancio di un approccio di politica estera multilaterale e internazionalista cercando di ricucire il rapporto con gli alleati tradizionali, rapporti che spesso hanno subito degli strappi soprattutto con Trump, a partire dagli alleati europei. Dal punto di vista strettamente simbolico le scelte delle nomine di Biden sono significative. È stata rilanciata una centralità delle figure appartenenti ad un atlantismo liberale che sembravano essere divenute marginali, basti pensare al Segretario di Stato Blinken e all’Inviato Speciale per il Clima Kerry. Accanto a questo, c’è la volontà di rilanciare un messaggio distante dal realismo aspro di Trump. Il tycoon ha poi ha moderato questo atteggiamento però – soprattutto durante la campagna elettorale del 2016 e nei primi mesi di presidenza – parlava il linguaggio di un crudo nazionalismo anti-eccezionalista e presentava la politica internazionale come un’arena brutale dove ogni attore opera con l’obiettivo ultimo di massimizzare i propri interessi danneggiando quelli degli altri Stati. 

Con Biden invece si torna ad un discorso liberale-internazionalista molto più convenzionale e tradizionale in cui si pone un’enfasi forte sui principi, sui valori e sull’idea che ci sia una convergenza naturale in termini di principi, valori ed ideali tra gli Stati Uniti e l’umanità in quanto tale. Ecco allora alcune misure ad alto contenuto simbolico che servono a veicolare questo messaggio: il riconoscimento del genocidio armeno o le denunce dell’autoritarismo putiniano e in misura minore di quello cinese. Terzo elemento, è l’idea che gli ordini regionali vadano preservati e stabilizzati cooptando attori importanti, come nel caso dell’Iran in Medio Oriente. C’è una volontà esplicita di usare i negoziati sul nucleare, ancora una volta, come strumento per reinserire in funzione stabilizzatrice l’Iran nelle dinamiche mediorientali ed è una cooptazione che serve al contempo per moderare Teheran e per renderlo attore responsabile che co-partecipa alla gestione della stabilità regionale. In questi primi mesi di presidenza Biden abbiamo visto l’Arabia Saudita che è stata punita così come lo stesso Iran in Siria (strike contro una milizia filo-iraniana). Il messaggio è chiaro: gli Stati Uniti sono disposti a dialogare ma c’è bisogno di un atteggiamento più moderato. Dunque, cooptazione, deleghe e punizione sono gli strumenti interrelati per poter ripristinare l’ordine nei vari teatri regionali. Inoltre, c’è una forte volontà di promuovere riforme e iniziative politiche funzionali a garantire che gli Stati Uniti rimangano competitivi e primi nell’ordine internazionale. A tal proposito, se c’è un elemento in cui gli Stati Uniti davvero soffrono di un gap che nuoce la loro competitività è l’incredibile ritardo infrastrutturale: hanno una rete infrastrutturale obsoleta e non aggiornata ormai da 60 anni, dall’Highway Act del 1956 di Eisenhower. Promuovere questi investimenti, come Biden si ripropone di fare, è funzionale ad un recupero di competitività ed è funzionale anche a cercare di integrare all’interno del mercato porzioni di America che oggi sono completamente escluse. 

Come lei ha ricordato, la Cina è vista come la principale minaccia alla sicurezza nazionale degli Stati Uniti e vi è un consenso bipartisan sulla necessità di contenere Pechino. Come è possibile promuovere tale contenimento?

Se c’è un punto in cui oggi democratici e repubblicani tendono a convergere è sulla necessità di promuovere una politica di più aggressivo contenimento dell’influenza cinese. Questo robusto contenimento passa attraverso la continuazione di politiche, già attuate con Trump, di controllo più severo degli investimenti cinesi; limitando, monitorando e controllando con più rigore i trasferimenti di tecnologia, ovvero l’accesso della Cina a tecnologia sensibili anche attraverso l’uso degli studenti cinesi nelle università americane attraverso; e il consolidamento di una rete di alleanze bilaterali e multilaterali che vedono gli Stati Uniti mantenere una sorta di egemonia securitaria nell’Indo-Pacifico attraverso le alleanze storiche con la Corea del Sud, con il Giappone e con l’Australia e quelle nuove, per esempio, con il Vietnam. A lungo la Cina, tutto sommato, ha apprezzato la presenza americana che garantiva una cornice di stabilità e ordine nel quale poteva prosperare e crescere. L’obiettivo fondamentale è quello di un decoupling dalla Cina nelle catene globali per emanciparsi e per far sì che quest’ultima continui a crescere nonché per essere meno dipendenti da loro. Ridurre l’interdipendenza dalla Cina significa ridurre la dipendenza degli Stati Uniti e di altri paesi dalla Cina stessa. 

Professore, quali sono i limiti e le contraddizioni di questo tipo di approccio?

C’è una forte tensione tra il nazionalismo progressista di Biden – chiaramente dispiegato nella retorica offerta al pubblico americano ma anche nei primi provvedimenti: il piano di investimenti infrastrutturali è un piano tutto incentrato sull’idea di Buy America – e l’internazionalismo liberale. Molto spesso in questi mesi, non del tutto a sproposito, è stata invocata l’analogia con il New Deal di Franklin Delano Roosevelt. Quel piano però si abbinava ad una politica estera di disimpegno, di rifiuto di assunzione delle responsabilità dell’egemone, di appeasement del revisionismo nazista. Parliamo di una grande era di riforme interne che ha trasformato socialmente e politicamente l’America ma che si è accompagnata, come detto, ad una politica estera criticabile a molteplici livelli almeno fino al 1938. Questa tensione la si può vedere chiaramente già in questi primi mesi di presidenza nella crisi più difficile e più complicata – anche per le sue implicazioni politiche e in prospettiva elettorale – che l’amministrazione Biden si trova a gestire: la crisi al confine meridionale. C’è estrema difficoltà nella gestione di questa crisi proprio perché la maggioranza di americani apprezza lo stimolo infrastrutturale ma chiede, al contempo, un confine sicuro; non vorrebbe dare corso ad una politica sull’immigrazione troppo tollerante, troppo internazionalista. 

La seconda grande questione è l’estrema disfunzionalità del sistema politico statunitense. Tale sistema oggi fatica ad offrire risultati e a concretare determinate proposte politiche in vere e proprie riforme che passano attraverso il voto del Congresso. In assenza di codificazione legislativa queste politiche rimangono spesso appese per anni, vengono promosse attraverso ordini esecutivi del presidente facilmente contestabili e rovesciabili dagli attori locali, dalle Corti o dal cambiamento di presidenza come è stato per Obama e Trump e soprattutto perché i tempi lunghi della politica, anche di quelle politiche che servono ad ottenere degli obiettivi sulla scena internazionale, si scontrano inevitabilmente con i tempi stringenti di un ciclo elettorale che negli Stati Uniti non ha soluzioni di continuità. Ad esempio, in questo momento siamo già in campagna elettorale verso le elezioni mid-term del 2022 quando si eleggerà l’intera Camera dei Rappresentanti e 34 senatori su 100. A tal proposito, è estremamente improbabile che i democratici riescano a mantenere il controllo di entrambe le camere soprattutto la Camera dei Rappresentanti. La disfunzionalità del sistema politico statunitense, dunque, tende a paralizzare la politica e ciò incide anche sull’azione internazionale. 

Terzo problema e terza contraddizione: nel mondo delle imprese statunitensi ci sono degli interessi ormai pienamente globalizzati. Basti pensare al caso di Apple che grazie alle dinamiche di integrazione globale hanno prosperato. Ci sono aree di America che nella transizione ad una società globalizzata con servizi avanzati hanno stravinto. Atlanta, Phoenix così come decine e decine di realtà urbane e metropolitane statunitensi – dove, peraltro, i democratici tendono a stravincere – che dalla globalizzazione non sono uscite sconfitte, anzi hanno stravinto e quindi guardano con ostilità e disinteresse a determinate proposte politiche di cui non capiscono il senso anche perché non ne sarebbero le principali beneficiarie.

Quarto e ultimo punto. La politica estera si fa con gli alleati, con i partner e con gli interlocutori. Gli Stati Uniti sono il soggetto egemone e hanno le leve per punire e per piegare alleati o interlocutori riottosi. La Turchia lo ha visto un anno fa con la crisi della sua valuta. Questi alleati e questi attori esercitano loro stessi una capacità di condizionamento sul partner superiore, in questo caso Washington. A volte – nella vecchia letteratura – si parlava della tirannia del debole: nei rapporti asimmetrici il debole può sfruttare la sua debolezza per condizionare il partner superiore. Gli alleati hanno gli strumenti per fare questo agli Stati Uniti, non sono alleati piegabili con facilità. Ad esempio, sul punire la Cina e agire per limitare la sua presenza nelle catene globali di produzione gli alleati hanno voce in capitolo. In questo contesto, l’Europa ha voce in capitolo e sappiamo quanto diversa è la posizione europea rispetto a quella americana. Anche su questo credo che l’amministrazione Biden e l’ipotetica dottrina che ne deriva fronteggerà molti problemi e molte difficoltà. 

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