Il 17 luglio 1998 veniva approvato lo Statuto di Roma che poneva le basi per l’istituzione della Corte penale internazionale, sancendo la perseguibilità universale dei crimini di guerra, contro l’umanità e del genocidio. Di fronte alle minacce di gruppi terroristi e alle guerre criminali di potenze neo-imperiali e revisioniste dell’ordine internazionale, occorre riaffermare l’idea della giustizia penale internazionale con un nuovo coinvolgimento della società civile. È necessario, perciò, recuperare quel clima di condivisione nell’opinione pubblica internazionale che portò allo Statuto di Roma, un’iniziativa su cui l’Italia può ancora dare un rilevante contributo: la Corte penale internazionale va sostenuta con fermezza per contrastare la deriva delle nuove barbarie dell’umanità.
17 luglio 1998: nasce la Corte penale internazionale
Lo spirito dei tempi è tracciato: in questi anni Venti del XXI secolo si assiste a un processo di «disumanizzazione» con guerre fratricide, attentati a personalità politiche e rigurgiti di potenze revisioniste e neo-imperiali che pongono in discussione l’ordine internazionale ‘basato sulle regole’. Il 17 Luglio “Giornata mondiale per la Giustizia Penale Internazionale” giunge in questo scenario, in cui le ultimi immagini della guerra in Ucraina hanno ritratto sulle macerie dell’ospedale Okhmatdyt di Kyiv giovani pazienti evacuati tra le braccia di infermieri traumatizzati della più grande struttura medico-pediatrica del paese. Si è chiesto un osservatore: «Quale messaggio manda un paese che bombarda un ospedale pediatrico? In quale momento un generale, un capo di stato maggiore o un presidente possono decidere che è legittimo lanciare un missile contro una struttura medica che cura bambini malati di cancro?» (Pierre Haski su France Inter).
Il 17 luglio impone, dunque, un momento di riflessione perché evocativo di un momento straordinario in cui si imposero altri valori, anche grazie all’Italia: ventisei anni orsono, in una calda nottata estiva, il 17 luglio del 1998, intorno alle 02.30, a Roma nella sala dell’Assemblea della FAO, un lungo e fragoroso applauso salutò l’annuncio con cui il Presidente dell’Assemblea Conso proclamava l’adozione a maggioranza dello Statuto di Roma (https://www.icc-cpi.int/sites/default/files/2024-05/Rome-Statute-eng.pdf). La Corte Penale Internazionale era divenuta una realtà affermando finalmente la perseguibilità universale dei “crimini dei crimini”: il genocidio, i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità; si annunciava anche la competenza sul crimine di “aggressione” (la violazione con la forza della sovranità di uno Stato) definitivamente riconosciuta nel 2018. Secondo il principio di “complementarietà”, di fatto, si vincolano gli Stati a perseguire i responsabili, altrimenti interviene la Corte: non vi saranno più limiti per la loro punibilità, perché i crimini internazionali non sono soggetti a prescrizioni né a immunità di sorta, anche per i capi di Stato e di governo.
Le cronache ricordano come la Conferenza dei rappresentanti degli Stati convocata alla FAO rischiasse un rinvio definitivo, ma una fiaccolata organizzata dal movimento Non c’è pace senza giustizia e la pressione dei diplomatici italiani – che recuperarono molte delle 160 delegazioni già recatesi negli alberghi – portò alla votazione finale. Furono raggiunti 120 voti a favore, superando la stessa maggioranza qualificata richiesta – pari a due terzi dei 148 Stati votanti (su 160 partecipanti alla Conferenza) – mentre 21 Stati si erano astenuti e solo 7 avevano espresso il voto contrario: Stati Uniti, Cina, India, Israele, Turchia, Filippine e Sri Lanka. Anche la Russia aveva approvato lo Statuto, sebbene successivamente con la sua involuzione ne ritirò la firma. Lo Statuto di Roma ha ormai raggiunto 124 ratifiche, e anche se i critici sottolineano la mancanza di adesioni di nazioni importanti (come Stati Uniti, Russia, Cina, India, Turchia, Israele e Arabia Saudita), il percorso è in continuo working in progress: se lo Statuto di Roma ha 124 Stati aderenti significa senz’altro che ha conseguito un’ampia condivisione, nella convinzione che la giustizia internazionale rimane uno strumento fondamentale per affermare i principi di diritto, oltremodo necessari specie in questo grave momento di destabilizzazione dell’ordine internazionale.
Le sfide della Corte dall’Ucraina a Gaza
Una “Giornata mondiale” dedicata a questi temi richiede, perciò, una riflessione, perché purtroppo l’approccio all’idea della giustizia penale internazionale oggi appare a molti ancora confuso, minacciato da stravolgimenti concettuali indotti anche dalla ‘guerra ibrida’ di potenze revisioniste dell’ordine internazionale, oltre che da una perdita di senso della tradizione giuridica che ne ha elaborato gli sviluppi. L’idea di una Corte penale internazionale, universale e imparziale, viene da lontano e si è andata affermando dopo i drammi di due guerre mondiali, i genocidi nelle guerre della ex Jugoslavia e del Ruanda, le atrocità di altre guerre dimenticate. Eppure sembrano prevelare gli stessi sentimenti di sfiducia che si nutrono nei confronti della giustizia nazionale, e un’ancora più serio scetticismo contro il diritto internazionale: si è dovuto assistere a veri e propri attacchi contro le corti internazionali e i loro stessi principi fondativi.
Era prevedibile che Putin e la sua nomenclatura si scagliassero contro i mandati che la Corte penale internazionale dell’Aja ha emesso per l’arresto dello stesso Putin e della sua Commissaria per i diritti dei bambini, Maria Alekseyevna Lvova-Belova, accusati del trasferimento forzato di 19.000 minori ucraini in territorio russo, e, successivamente, per il ministro della difesa dell’epoca Shoigu, il Capo di stato maggiore Gerasimov e altri due generali, per la campagna di bombardamenti indiscriminati in Ucraina. Tuttavia, anche in Occidente si sono insinuate critiche sulle iniziative dei giudici dell’Aja: si è detto che possono compromettere un possibile negoziato, e che sarebbe meglio attendere la fine della guerra prima di annunciare processi per crimini di guerra. La tesi,ovviamente, contraddice i principi del diritto internazionale e il senso stesso delle scelte compiute sinora dalla comunità internazionale: sono 43 gli Stati, tra cui l’Italia, che hanno sollecitato il Prosecutor della Corte penale dell’Aja a promuovere un procedimento per i crimini di guerra e contro l’umanità compiuti dalla Russia nell’aggressione all’Ucraina, e altri 140 Stati alle Nazioni Unite hanno richiamato la Russia ad osservare le norme del diritto internazionale umanitario (Risoluzione A/Es-II/L.2 del 21 marzo 2022). Si può, quindi, osservare che proprio la prospettiva di un processo come quelli compiuti dai Tribunali di Norimberga e per la ex Jugoslavia ha effetti concreti: Putin non può recarsi nei Paesi che non hanno aderito allo Statuto perché rischia l’arresto, e il tutto può rappresentare un deterrente per fermare l’escalation, ed estendere la riprovazione e l’isolamento internazionale per spingere la Russia e i suoi generali “sul campo” (anch’essi rischiano il processo se catturati in Ucraina o se si recano all’estero) a riconsiderare il tavolo di negoziati. E se questi si faranno certamente i negoziatori russi non potranno presentarsi come interlocutori indiscussi, titolati a porre le loro condizioni, visto che sulla loro reputazione incombono processi per le più gravi violazioni al diritto internazionale umanitario.
Quanto alle vicende di Gaza le critiche giunte alla Corte penale dell’Aja sono state anche più esplicite e dirette. Stavolta il Prosecutor della Corte penale internazionale Karim Khan, dopo un inziale avviso alle parti fatto nello stesso ottobre 2023, ha solo annunciato la richiesta di mandati di arresto – quindi ancora da vagliare da parte della Pre-Trial Chamber – nei confronti dei capi di Hamas, ma anche per il Premier israeliano Netanyahu e il ministro della difesa Gallant (https://www.icc-cpi.int/news/statement-icc-prosecutor-karim-aa-khan-kc-applications-arrest-warrants-situation-state): era evidente lo scopo di far desistere le parti dalle loro posizioni intransigenti, specie per Israele, una Nazione annoverata tra gli Stati democratici e con un esercito professionale, responsabile di avere coinvolto la popolazione civile palestinese in stragi indiscriminate. La scelta dell’annuncio pubblico prima ancora di una deliberazione formale della Pre-Trial Chamber avrebbe dovuto indurre una più cauta leadership israeliana a ricorrere ai rimedi: mentre si fermavano gli attacchi evidenziando un ravvedimento, si poteva predisporre un dossier difensivo per ottenere la sospensione del procedimento, dimostrando anche solo la volontà di costituire una Commissione d’inchiesta, richiamando così il principio di “complementarietà” che regola la giurisdizione della Corte penale internazionale (ai sensi dell’articolo 17 dello Statuto di Roma la Corte può intervenire solo se gli Stati dimostrino unwillingness/inability, mancanza di volontà o incapacità strutturali ad assicurare la giustizia).
Nonostante ciò, non solo da Israele, ma anche dagli Stati Uniti, dall’Unione Europea e da altri attori globali si è eccepito che non potevano porsi sullo stesso piano i terroristi di Hamas e i leader di una nazione democratica, comunque aggredita da un attacco terroristico e ancora con ostaggi nelle mani dei terroristi. Negli Stati Uniti si è tornato a prospettare ancora un nuovo order executive contro i giudici dell’Aja (come fu emesso da Trump per la precedente Procuratrice Fatou Bensuda quando annunciò l’avvio di procedimenti per fatti imputabili a soldati americani nel teatro afghano), minaccia che al momento sembra rientrata per l’opposizione di una parte del fronte democratico.
A un certo punto, dunque, sono state messe da parte le posizioni espresse – sollecitate dalle numerose manifestazioni di protesta anche nelle università – dalle stesse leadership statunitensi ed europee che avevano rivolto più volte l’invito ad Israele a desistere dalla sua reazione armata, non certamente proporzionata secondo i vincoli posti dal diritto umanitario alla protezione della popolazione civile.
Stati Uniti e Regno Unito, e altri sostenitori di Israele, in particolare hanno attaccato la Corte penale internazionale, tentando di eccepire anche la sua giurisdizione, perché Israele non ha aderito allo Statuto di Roma: ma vi ha aderito la Palestina per cui la giurisdizione è piena secondo le stesse previsioni dello Statuto, anche se l’autore è un cittadino di uno Stato non aderente. È lo stesso principio non discusso da Stati Uniti e Regno Unito per cui si processano Putin e i suoi generali: anche se la Russia non ha ratificato lo Statuto, la giurisdizione è operante perché la Corte è riconosciuta dall’Ucraina (la regola della competenza ratione loci della Corte penale dell’Aja è sancita all’articolo 12 dello Statuto di Roma).
Una giustizia a tutela dell’umanità
Queste considerazioni, già di per sé esaustive per controbattere ogni riserva sui principi della giurisdizione internazionale dell’Aja, devono però indurre ad una più ampia considerazione del valore assoluto dell’idea della giustizia penale internazionale. Una efficace prospettiva per riconsiderare l’importanza del ruolo della Corte penale internazionale ci viene proprio dagli Stati Uniti, dove Foreign Affairs ha dato voce a Oona A. Hathaway, docente di diritto internazionale alla Yale Law School, che ha pubblicato due contributi dai titoli eloquenti: “Guerra senza limiti: Gaza, l’Ucraina e il crollo del diritto internazionale“, e “Non andare in guerra contro la Corte penale internazionale. L’America può aiutare Israele senza attaccare la CPI” (https://www.foreignaffairs.com/authors/oona-hathaway).
In sostanza, la Hathaway ha evidenziato che la giustizia internazionale è lo strumento per affermare principi di diritto e accertare responsabilità, ma il suo completamento si realizza con la cooperazione degli Stati, dunque non è la Corte in sé a non funzionare come si vorrebbe, ma è la volontà degli Stati ad essere manchevole, per cui un atteggiamento come quello degli Stati Uniti – come di altri Stati ostili o “agnostici” sul ruolo della Corte – oltre ad essere ipocrita ne minaccia le fondamenta. Da qui, dunque, la grande responsabilità di Nazioni come gli Stati Uniti che sostengono il principio di un ordine internazionale «basato sulle regole». Per l’ Hathaway gli Stati Uniti devono disciplinare con più rigore i principi di proporzionalità e di precauzione nel Law Of War Manual del Dipartimento della Difesa, ma soprattutto devono riconoscere la Corte penale internazionale: «Attaccare la CPI dimostra che gli USA sostengono la giustizia globale solo quando viene applicata ai loro avversari. Così facendo, suggerisce che l’impegno degli Stati Uniti per il Rule of Law si estende solo fino a quando il loro nudo interesse personale a breve termine lo consente. Non c’è modo più sicuro per erodere l’ordine giuridico globale».
Una chiave di lettura più ampia e approfondita in termini di principi di diritto ci viene suggerita da altre riflessioni di un giurista nigeriano, Chile Eboe Osuji, già Presidente della Corte penale internazionale dal 2018 al 2021: per Osuji è sbagliato partire da un approccio che considera un trattato come lo Statuto di Roma «il cui scopo principale è quello di reprimere e punire le guerre di aggressione, il genocidio, i crimini contro l’umanità e i crimini di guerra» alla stessa stregua di un accordo sulle tariffe e sul commercio» (https://verfassungsblog.de/international-criminal-court-jurisdiction-israel-russia/). Il giurista richiama in proposito lo jus cogens di Ugo Grozio e di Emer de Vattel, le due più eminenti autorità del diritto internazionale classico, e si spinge anche ai più recenti fautori di un diritto consuetudinario e che si impone «di forza propria» al disopra di qualsiasi diritto interno, come affermato anche nei “Principi” riconosciuti ‘universali’ del Tribunale di Norimberga (Risoluzione 95/I del 1946): cita il “principio di responsabilità internazionale” su cui Clemenceau (per il processo al Kaiser, sulle responsabilità per la prima guerra mondiale) e Jackson (giudice di Norimberga) si basavano per sostenere la perseguibilità anche di capi di stato davanti ai tribunali internazionali, indipendentemente dal fatto che lo Stato di nazionalità dell’imputato fosse o meno parte del trattato.
Osuji richiama ancora Robert Phillimore, Theodore Woolsey, T.J. Lawrence, William Edward Hall, Henry Wheaton e Willam Scott Stowell, tutti uniti nell’opinione che il diritto internazionale non riconosce la sovranità assoluta – e quindi non può ammettere una esenzione dalla giurisdizione di una Corte internazionale – in nessuno Stato se questo o un suo rappresentante minaccia l’ordine internazionale o l’umanità. Da qui un postulato universale: non ha fondamento invocare la mancata adesione al trattato dello Statuto di Roma per sottrarsi alla giurisdizione della Corte, perché c’è un diritto internazionale “generale” che ha lo scopo primario di provvedere alla pace e alla sicurezza della comunità delle Nazioni, una questione essenziale che attiene al primato dell’ “ordine pubblico internazionale”. Il diritto alla conservazione dell’ordine internazionale è ciò che regge il trattato di un tribunale internazionale, dunque un elemento «primordiale» del diritto internazionale generale: trascende i vincoli del diritto dei trattati in quanto tale. Il diritto internazionale generale è il substrato su cui si regge il diritto dei trattati, e quindi un trattato che reprime e punisce le violazioni del diritto penale internazionale coinvolge le dimensioni dello jus cogens. Si tratta di norme perentorie del diritto internazionale che prevalgono su qualsiasi altra norma che si scontra con esse, compresa qualsiasi norma di diritto dei trattati (articolo 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati).
Un nuovo impegno per lo Statuto di Roma
Questi principi non sono affatto estranei a chi si è formato negli studi classici della tradizione giuridica italiana, anche se qualche attuale contesto accademico sembra non averli più considerati. Ne è un esempio la posizione espressa da qualche penalista (non proprio in linea con la scuola di diritto internazionale umanitario e dei conflitti armati) che nei recenti lavori della Commissione sul “Progetto del Codice dei crimini internazionali” si è ancora posto l’interrogativo se sul piano del diritto interno possa valere il principio per cui per i crimini internazionali va esclusa qualsiasi immunità funzionale o personale anche di Capi di stato e di governo: almeno le conclusioni della Commissione hanno considerato una formula – che potrebbe risultare ancora ambigua, se non viene meglio chiarita – secondo cui le immunità si escludono perché sono «fatti salvi gli obblighi di cooperazione previsti con la Corte penale internazionale previsti dalla l. 20 dicembre 2012» (n. 237 v. https://www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/commissione_PALAZZO_POCAR_relazione_finale_31mag22.pdf). Ecco perché si deve parlare della necessità di recuperare il valore della tradizione giuridica italiana. Giuristi di varia formazione come – per citarne solo alcuni – Giuliano Vassalli, Pietro Verri (memorabile autore di un ‘codice’ italiano sul “Diritto per la pace e diritto nella guerra”) e Antonio Cassese, e tutti quelli che – come anche Umberto Leanza e Gabriella Venturini – hanno sostenuto lo Statuto di Roma, hanno saputo porsi sulla scia delle tesi espresse con lungimiranza da Pietro Nuvolone nel lontano 1945. Quando ancora doveva compiersi il processo di Norimberga, a ventotto anni l’incaricato di diritto penale all’Università di Urbino configurò i «delitti di lesa umanità», comprensivi dei crimini di guerra, la cui punizione trovava fondamento in un «diritto della comunità universale degli uomini», superiore ad ogni regola di diritto interno e internazionale (nei termini fino ad allora elaborati, G. Vassalli, La giustizia penale internazionale, 1995). Era l’anticipazione italiana di quel «diritto dell’umanità» su cui può ancora fondarsi l’affermazione dell’idea universale di giustizia penale internazionale.
L’auspicio è, dunque, per un’iniziativa ancora incisiva come fu quella per lo Statuto di Roma che andrebbe sostenuta dalle associazioni di giuristi e dal mondo accademico in generale, oltre che dalle varie organizzazioni attente ai temi della pace e dei diritti umani: se per l’approvazione dello Statuto di Roma un ruolo determinante fu svolto dalla società civile, oggi l’Italia insieme all’Unione Europea e alla Coalition for an International Criminal Court (CICC, https://www.iccnow.org) – che riunisce 2500 organizzazioni non governative – può farsi promotrice di un nuovo processo di apertura alla firma dello Statuto di Roma e di riaffermazione della universalità dei principi sanciti nella Carta delle Nazioni Unite e nelle Convenzioni di Ginevra. L’occasione per l’Italia si può presentare anche a termine del suo anno di presidenza al G7: è il forum che riunisce le principali democrazie occidentali, dove si può puntare su una dichiarazione congiunta che coinvolga anche i Paesi del cosiddetto Global South chiamati ai prossimi incontri. Sarebbe un passo concreto per dare un senso compiuto ad un anniversario e ribadire la condivisione di un nucleo forte di valori e di principi universali che tutelano la libertà dei popoli e l’essenza stessa dell’umanità, per contrastare con fermezza chi ancora crede di poter imporre la prepotenza delle armi.
Riferimenti essenziali
Per i principali documenti giuridici della Corte penale internazionale (Statuto di Roma, Regolamento di Procedura e Prova; Ordinanze e Sentenze, Statement del Prosecutor, etc.), e una panoramica generale sulle attività svolte ed in itinere, si segnala il sito istituzionale https://www.icc-cpi.int
