Una finestra di opportunità
Con circa 1.300 giorni in carica, il governo guidato da Giorgia Meloni è già il secondo governo più longevo della storia della Repubblica. Ciò ha profonde implicazioni per la sicurezza nazionale: Meloni dispone di un’ampia maggioranza che rende la sua autorità meno vulnerabile non solo alle pressioni dell’opposizione, ma anche a quelle intra-governative, principalmente dai suoi due alleati minori i cui rapporti risultano conflittuali su diverse questioni critiche. Sebbene non possiamo ancora prevedere come la sconfitta al referendum sulla giustizia influenzerà la stabilità esecutiva, finora la sua leadership è stata sufficientemente solida da superare il fazionalismo, la competizione e le gelosie istituzionali. Per la prima volta nel recente passato Palazzo Chigi ha la capacità di riunire — e tenere insieme — i diversi rami del governo.
Ciononostante, Meloni ha ereditato il problema storico istituzionale che ogni governo precedente aveva in materia di sicurezza nazionale: l’assenza di un organo unitario responsabile della sicurezza nazionale, in altre parole un National Security Council italiano. Da governi solidi, tuttavia, possono derivare deleghe solide. Con un recentissimo decreto, la Presidente del Consiglio ha formalizzato uno schema istituzionale per la stesura e la pubblicazione di una strategia di sicurezza nazionale. In base al decreto, il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica formulerà proposte alla PdCM per l’adozione di una NSS ed eserciterà una supervisione di vertice sulla sua attuazione. Il lavoro preparatorio è affidato a un ente subordinato – il Comitato tecnico – un organo collegiale permanente presieduto dal direttore generale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza che a sua volta svolge anche il ruolo di segretariato. Governi con minor stabilità non sarebbero stati in grado di imprimere una svolta così chiara. La gelosia istituzionale di ufficiali, diplomatici e agenzie di sicurezza avrebbe fatto naufragare il processo: meglio nessuna strategia di sicurezza nazionale che quella elaborata da qualcun altro. Ciò è ulteriormente confermato da nostre interviste confidenziali che indicano come una versione non classificata della Strategia Militare Nazionale, redatta dallo Stato Maggiore della Difesa italiano, è pronta per la pubblicazione ma viene deliberatamente trattenuta in attesa della pubblicazione della NSS, assegnando di fatto a quest’ultima una chiara primazia. Il Ministero della Difesa, da parte sua, sta anche valutando una successiva Strategia di Difesa Nazionale. Stando al decreto, la NSS non richiederà l’approvazione parlamentare: il documento, infatti, dovrà essere adottato dalla Presidente del Consiglio su proposta del Comitato interministeriale, previo parere del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica per poi essere presentata al Comitato parlamentare che richiederà anche una periodica audizione sulle iniziative adottate nell’ambito di tale strategia.
Il nuovo decreto rende la pubblicazione della prima NSS italiana considerevolmente più probabile. Eppure sposta anche i termini del dibattito. La questione chiave non è più semplicemente se Roma possa creare un quadro formale per il coordinamento strategico, ma se il documento che ne emergerà conterà nella pratica. Quattro rischi interconnessi potrebbero minare tale risultato.
Evitare una strategia troppo ristretta
Affidare il processo di redazione a un’architettura istituzionale centrata sui servizi di intelligence ha chiari vantaggi politici. Taglia attraverso la resistenza burocratica, accelera il coordinamento degli apparati rispetto agli obiettivi comuni e aumenta le probabilità che il processo produca effettivamente risultati, non da ultimo perché i servizi di intelligence italiani rispondono in ultima istanza al governo attraverso l’Autorità delegata. Ma questa scelta rischia di produrre una distorsione: orientare eccessivamente la NSS verso le minacce interne e ibride, come un black-out energetico o delle reti, a discapito di quelle più squisitamente internazionali e convenzionali.
Il panorama della sicurezza interna dell’Italia è indiscutibilmente messo a dura prova dalla criminalità organizzata, dal terrorismo, dalla migrazione irregolare, dalle reti illecite e dalle minacce che – con metodi diversi – sono posti dalla Repubblica Popolare Cinese e dalla Federazione Russa all’infrastruttura e alla tenuta del rapporto tra cittadini e autorità. Queste sono sfide durature e politicamente rilevanti, e qualsiasi strategia seria deve necessariamente affrontarle. Un’eccessiva enfasi sulle questioni interne, tuttavia, rischia di oscurare un cambiamento di ben più grande portata: l’ambiente esterno dell’Italia si sta trasformando. Il ritorno della competizione tra grandi potenze, la violenza nel Mediterraneo Allargato, e la crescente penetrazione della Cina stanno ridisegnando l’orizzonte strategico del Paese. I grandi attori internazionali stanno sempre più “weaponizzando” interdipendenza economica e “Stati fragili”, la competizione tecnologica sta accelerando, e le richieste per la partecipazione all’Alleanza atlantica sono in aumento. In questo contesto, una strategia di sicurezza nazionale che si concentri troppo sulle minacce interne offrirà, nella migliore delle ipotesi, una diagnosi parziale, coerente forse ma incompleta.
Evitare una strategia troppo vaga
Una volta presa la decisione di pubblicare una strategia, i governi si trovano inevitabilmente di fronte a difficili compromessi e a un pubblico eterogeneo da accontentare. Di conseguenza, spesso si coprono le spalle producendo documenti che sembrano strategici pur dicendo ben poco. Il risultato è un testo che segnala impegno senza stabilire priorità e invoca principi senza fare scelte. Una strategia eccessivamente cauta, diplomaticamente neutrale o basata su generici riferimenti al diritto internazionale e al multilateralismo sarebbe più facilmente digeribile al sistema politico e all’elettorato italiano, ma strategicamente debole. Questa dinamica è visibile, ad esempio, nel caso tedesco, dove la necessità di accomodare molteplici vincoli politici e istituzionali ha prodotto una strategia deliberatamente misurata e, talvolta, ambigua. L’obiettivo non è eliminare del tutto l’ambiguità – vi è una ragione strategica nel non esplicitare tutto – ma disciplinarla. Una strategia dovrebbe delineare il tipo di ambiente internazionale che l’Italia cerca di preservare o plasmare, i partenariati che valorizza di più e gli strumenti a cui può e vuole far ricorso. Dovrebbe tracciare, in altre parole, una visione preferita del mondo e del posto che l’Italia desidera occupare al suo interno, non in termini astratti, ma come esercizio di pragmatismo politico utile a mettere in rapporto mezzi e fini.
Evitare la frammentazione istituzionale
Una NSS produrrà necessariamente aspettative di coerenza. Sarà letta come un tentativo di riunire strumenti diplomatici, militari, economici e di sicurezza interna in un unico quadro. Ma senza un meccanismo per tenere insieme tale quadro, le aspettative potrebbero rapidamente superare la realtà.
La scelta di non istituire un consiglio formale per la sicurezza nazionale riflette una scelta politicamente pragmatica. Un nuovo organismo di coordinamento provocherebbe probabilmente resistenze burocratiche e riaprirebbe rivalità radicate. Delegare l’intero processo all’esistente CISR e, al di sotto di esso, al DIS è un compromesso praticabile, ma lascia irrisolta la questione centrale: chi arbitrerà una volta che la strategia sarà pubblicata? Se il CISR non è dotato di poteri sostanziali per portare avanti il lavoro, anche una strategia ben elaborata mancherà della spina dorsale per orientare le decisioni. Soluzioni informali sono chiaramente possibili. Un ruolo più assertivo della Presidenza del Consiglio nel convocare e guidare il coordinamento, ad esempio, o un controllo più stretto e personale sulla supervisione dell’intelligence, tuttavia, reggono nel breve termine, in presenza di un esecutivo stabile o di una leadership carismatica, ma difficilmente producono gli effetti desiderati in maniera continuativa. Gli accordi informali, d’altronde, raramente sopravvivono ai cambi di governo. Meccanismi formali di controllo e verifica – e il nuovo decreto è un passo inedito in quella direzione – dovrebbero stabilire procedure per l’adozione della strategia – e il suo aggiornamento – e conferire al CISR una supervisione di vertice sulla sua attuazione, assegnare funzioni preparatorie e di monitoraggio al CISR tecnico, e richiedere rapporti periodici al comitato parlamentare. In definitiva, senza un ancoraggio istituzionale, anche il documento più accuratamente redatto rischia di rimanere un pezzo di carta.
Evitare una prospettiva non sistemica
Nel corso del tempo, il concetto di “sicurezza” è evoluto andando a comprendere gli ambiti più disparati e rendendo necessario un approccio più completo e sistemico alla sicurezza nazionale (whole-of-government). Alcuni intervistati ci hanno confidato che il processo di redazione della NSS potrebbe non aver incluso sufficientemente tutti gli attori istituzionali coinvolti nella sicurezza nazionale italiana. Tra questi persino la Farnesina potrebbe aver giocato un ruolo minoritario, il che costituirebbe un errore esiziale. Vero o no che sia, il rischio menzionato è reale: una strategia che rifletta solo una porzione del sistema politico-istituzionale nazionale rischierebbe di diventare un’occasione persa per promuovere la coerenza e la condivisione di obiettivi tra le istituzioni deputate alla sicurezza nazionale. Una NSS non può essere scritta da un unico punto di osservazione. Dovrebbe riunire non solo i pilastri tradizionali della sicurezza — affari esteri, difesa, intelligence e forze armate — ma anche la più ampia comunità italiana di politica estera, che include attori economici ed esperti di sicurezza e difesa. Nell’attuale contesto geopolitico, ad esempio, la sicurezza economica non è più una questione secondaria. I ministeri e le agenzie responsabili della governance economica e della strategia industriale non sono attori periferici, ma risultano centrali poiché aiutano a definire cosa costituisce un asset strategico, cosa dovrebbe essere protetto e dove si trovano le vulnerabilità, rafforzando così la postura strategica del paese. Altrettanto importante sarebbe il coinvolgimento della più ampia comunità di esperti accademici e think tank. In un paese dove il dibattito pubblico sulla sicurezza e la difesa rimane limitato e spesso polarizzato, il loro ruolo va oltre l’analisi. Potrebbero contribuire a definire la conversazione, a tradurre la strategia in termini accessibili e a ridurre il rischio che un documento di questo tipo venga frainteso o strumentalizzato politicamente.
Dalle nostre interviste emerge che il processo di redazione è a uno stadio avanzato. Due recenti sviluppi, tuttavia, rischiano di scompigliare le carte. Il primo è interno. Sebbene il governo rimanga stabile e le elezioni anticipate non siano imminenti, il risultato del recente referendum ha esposto i limiti del suo più ampio sostegno pubblico. In un paese dove l’opinione pubblica rimane diffidente nei confronti del riarmo e dove il dibattito sulle questioni militari è spesso attutito, l’introduzione di una prima NSS potrebbe fornire all’opposizione politica una potente linea di attacco, inquadrandola come prova di una politica estera più assertiva, persino dai tratti militaristici. Di fronte a questo rischio, il governo potrebbe decidere di rinviare la pubblicazione della strategia alla prossima legislatura, in caso di vittoria.
Il secondo sviluppo è internazionale. La guerra USA-Israele con l’Iran, per la prima volta da quando Meloni è in carica, ha introdotto frizioni visibili tra Roma e Washington. In assenza di una NSS, l’Italia può mantenere un certo grado di ambiguità e giustificare la moderazione come coerente con il proprio interesse nazionale. Una strategia di sicurezza nazionale pubblicata, al contrario, potrebbe restringere questo margine di manovra. Stabilendo priorità e linee rosse, il documento esporrebbe così l’Italia a rischi reputazionali qualora le sue promesse scritte non fossero all’altezza degli impegni realmente assunti. Al tempo stesso, la guerra in Iran sottolinea i rischi di operare senza un chiaro quadro strategico. In questo contesto, le ragioni in favore di una NSS diventano ancora più convincenti: non come un vincolo, ma come una necessaria “stella polare” per la politica estera e di difesa.
Le dinamiche menzionate potrebbero ancora influenzare i tempi, il contenuto e la presentazione politica della strategia. Ma il decreto ha apparentemente cambiato il quadro di riferimento. L’Italia è oggi più vicina che mai a colmare una lacuna di lunga data nella sua architettura di sicurezza nazionale. Il nuovo decreto fornisce la procedura, l’ancoraggio istituzionale e la promessa di aggiornamenti periodici. Ciò che non può fornire da solo è la chiarezza strategica. Ciò dipenderà dal mandato politico che la NSS avrà: non solo la gestione delle crisi, ma la definizione dell’interesse nazionale dell’Italia e la gerarchizzazione dei suoi obiettivi in un ambiente internazionale sempre più competitivo.
