L’Unione europea mira a rilanciare la produzione manifatturiera e a stabilire nuove condizioni per l’accesso degli investimenti esteri al proprio mercato. Questo cambiamento di paradigma rappresenta il fulcro dell’Industrial Accelerator Act (IAA), proposta di regolamento presentata dalla Commissione europea il 4 marzo 2026, con l’obiettivo di aumentare il contributo della manifattura al PIL europeo dal 14,3% al 20% entro il 2035. Tutto ciò si colloca sullo sfondo del cosìdetto “China Shock 2.0”: una nuova ondata di concorrenza cinese che investe in settori ad alto valore aggiunto ed intensità tecnologica, come l’industria automobilistica, le batterie e le tecnologie pulite (cleantech). Vi si aggiunge poi un crescente squilibrio commerciale, che il commissario europeo Maroš Šefčovič definisce “insostenibile“, in riferimento a un disavanzo superiore a un miliardo di euro al giorno negli scambi tra l’Unione europea e la Cina.
Oltre a introdurre preferenze per il Made in EU negli appalti pubblici e nei regimi di sostegno industriale, l’IAA propone di subordinare i grandi investimenti stranieri nei settori strategici a: 1) un organico composto per almeno la metà da lavoratori europei, requisito che non ammette deroghe, 2) una strategia di approvvigionamento, resa pubblica, che privilegi componenti e materiali prodotti nell’Unione e 3) il trasferimento di tecnologia, sotto forma di licenze di proprietà intellettuale e know-how concesse all’impresa europea. In particolare, per investimenti superiori a 100 milioni di euro in batterie, veicoli elettrici, fotovoltaico e materie prime critiche, provenienti da Paesi che detengono oltre il 40% della capacità produttiva globale in tali settori, la proposta prevede una partecipazione straniera massima del 49%, almeno il 50% dei dipendenti di nazionalità europea e il trasferimento di know-how tecnologico. La Cina è chiaramente il destinatario implicito di tale soglia, sebbene non venga nominata esplicitamente nel testo.
E tuttavia si tratta di un meccanismo di scambio che Pechino riconosce e che ha applicato per decenni. Il primo banco di prova fu Beijing Jeep, nata nel 1984 dall’accordo con l’americana AMC, prima joint venture sino-straniera nel settore automobilistico. Proprio da quell’esperienza, Rao Bin, considerato il padre dell’industria automobilistica cinese, elaborò la formula del “mercato in cambio di tecnologia” (以市场换技术): accesso al mercato cinese in cambio di tecnologia e competenze. La politica industriale del 1994 la rese sistema, ammettendo gli investitori stranieri soltanto in joint venture con un socio cinese titolare di almeno il 50% del capitale.
In Cina, la somiglianza è stata colta subito. A marzo 2026, un commento ne ha prontamente sottolineato l’ironia: “per contrastare la Cina, questa volta l’UE ha appreso [il metodo] joint venture” (为了对付中国 欧盟这次学会了合资). Sul piano ufficiale, il ministero del Commercio cinese ha criticato l’IAA, definendolo una misura che introduce “barriere agli investimenti e discriminazioni istituzionali”.
Il provvedimento si avvia al voto del Parlamento europeo e del Consiglio, atteso per dicembre, mentre prosegue il negoziato con la Cina. L’8 e il 9 ottobre, a Pechino, Šefčovič e il ministro del Commercio cinese Wang Wentao hanno concluso la seconda sessione del meccanismo di consultazione avviato a giugno con tre intese preliminari: la riduzione di oltre il 50% delle esportazioni cinesi di veicoli ibridi e plug-in, i dazi in Cina e le licenze per terre rare e magneti.
I due dossier – l’intesa per limitare le esportazioni cinesi di ibridi e le condizioni che l’IAA pone agli investimenti – sono strettamente collegati. Se i marchi cinesi, che ad agosto hanno raggiunto quasi il 12% delle immatricolazioni europee, fossero costretti a ridurre le esportazioni, produrre in Europa diventerebbe la via più logica per restare sul mercato, e quella produzione ricadrebbe sotto la disciplina dell’IAA.
Su queste pagine la questione è stata letta dalla prospettiva di Bruxelles, individuandone il limite principale in un’architettura istituzionale priva di deterrenza credibile. Vista da Pechino, la domanda è un’altra: l’Unione può davvero ottenere il trasferimento di capacità tecnologica alle imprese europee?
Uno scambio svantaggioso
Il giudizio cinese sulla formula è oggi severo. Nelle joint venture automobilistiche “le nostre imprese non hanno sostanzialmente voce in capitolo sul prodotto: per modificare anche un piccolo dettaglio occorre una certificazione all’estero”, osservava già nel 2019 un ex ministro dell’Industria meccanica. Il mondo accademico converge: il contributo della tecnologia importata è stato giudicato “al massimo indiretto”, perché la capacità tecnologica può derivare soltanto “dalla pratica dello sviluppo autonomo” (技术能力只能来自自主开发的实践); senza questo sforzo, l’importazione si riduce a “dipendenza tecnologica priva di apprendimento”. Altri studi attribuiscono il fallimento a fattori istituzionali: coordinamento pubblico insufficiente, struttura industriale “eccessivamente frammentata”, assenza di istituti di ricerca pubblici a sostegno delle imprese.
Anche le letture più prudenti tengono ferma una distinzione: progetti e impianti si importano, la capacità di sviluppare prodotti va coltivata all’interno del Paese. È ciò che la letteratura sull’innovazione chiama capacità di assorbimento (absorptive capacity): un’impresa sa riconoscere, assimilare e mettere a frutto le conoscenze esterne solo se ne ha già accumulate di affini con la propria ricerca. La tecnologia altrui, dunque, rende soltanto a chi investe già nella propria.
La capacità cinese è nata per altre vie. Nel 2006 l’innovazione autonoma (自主创新) è diventata strategia nazionale, mentre il programma pubblico sull’auto elettrica, avviato nel 2001, ha spostato la competizione su un terreno dove i costruttori stranieri non avevano vantaggi consolidati. Tra il 2015 e il 2019 una “lista bianca” del ministero dell’Industria ha riservato i sussidi ai veicoli con batterie di fornitori accreditati, escludendo di fatto LG Chem, Samsung e Panasonic: per le imprese cinesi, è stato osservato, “una finestra preziosissima di sei-sette anni”. Solo tra il 2018 e il 2022 Pechino ha eliminato i limiti alla partecipazione straniera nelle joint venture, quando l’industria nazionale disponeva ormai della solidità (底气) necessaria per reggere la concorrenza.
La risorsa che Pechino non concede
Con la capacità è cambiato anche il linguaggio ufficiale. Nel 2018 il Libro bianco del Consiglio di Stato sulle tensioni con Washington respingeva l’accusa di trasferimento forzato: gli scambi tecnologici erano “transazioni volontarie tra le parti”, e definirli coercitivi equivaleva a “un ripudio dello spirito contrattuale”. L’anno successivo la Legge sugli investimenti esteri ha vietato l’imposizione amministrativa del trasferimento tecnologico. Nel 2026 il ministero del Commercio rivolge lo stesso argomento a Bruxelles: nei commenti formali all’IAA presentati ad aprile chiede di eliminare i “requisiti di trasferimento forzato di proprietà intellettuale e tecnologia”, prospettando in caso contrario contromisure.
Al lessico si è aggiunto un apparato normativo. Da luglio 2025 le tecnologie per i materiali catodici delle batterie al litio-ferro-fosfato si esportano solo previa licenza, mentre i controlli introdotti nell’ottobre 2025 su batterie e relativi materiali sono sospesi fino al 10 novembre. Le disposizioni sugli investimenti all’estero, in vigore da luglio 2026, vietano di esportare o anche solo utilizzare all’estero senza licenza le tecnologie soggette a restrizioni, anche tramite l’invio di tecnici o attività di formazione: proprio le modalità su cui fa affidamento l’IAA. Il regime di licenza, si legge nel dibattito cinese, protegge le imprese dal trasferimento imposto da “politiche estere irragionevoli” ed evita che tecnologie simili si concentrino nello stesso mercato estero.
Le imprese si adeguano. Nel 2024, si riporta, il ministero del Commercio aveva raccomandato ai costruttori di mantenere in patria la tecnologia avanzata ed esportare solo kit di montaggio. Oggi batterie, motori, elettronica di controllo, chip, software e “densità della filiera” restano in Cina, mentre all’estero si trasferisce soltanto “l’assemblaggio finale”. Nel modello del produttore di batterie CATL lo stabilimento appartiene alla casa automobilistica cliente e la tecnologia è concessa in licenza; a Saragozza, la stessa CATL ha accettato una joint venture paritaria con Stellantis. Il nodo, dunque, non è la quota di capitale, ma il controllo della tecnologia chiave, che in Cina resta prerogativa dello Stato. Alla formula classica si affianca così il suo rovescio: la tecnologia in cambio di mercato (技术换市场), alle condizioni stabilite da chi la detiene.
Ventisette interlocutori contro uno
Il fatto che la decisione sia prerogativa statale modifica anche i rapporti di forza. Nell’esperienza cinese, la formula ha prodotto risultati migliori quando lo Stato negoziava in modo unitario, come nel caso dell’alta velocità ferroviaria guidata dal ministero delle Ferrovie, e risultati inferiori quando si presentava diviso, come nel settore automobilistico. È stato d’altronde dimostrato, proprio su casi cinesi, che gli Stati ospitanti ottengono condizioni migliori quando possono mettere in concorrenza gli investitori.
Oggi la situazione è invertita: ventisette Stati in concorrenza per gli stessi investimenti trattano con un’amministrazione che rilascia le licenze per tutte le proprie imprese ed evita che queste si facciano concorrenza nello stesso Paese. Il caso spagnolo, con Madrid che firma insieme a Roma, Parigi, L’Aia e Vilnius il non-paper per una linea più rigorosa e poi si ritira per timore di ritorsioni, mostra quanto sia facile, per Pechino, dividere.
È lo stesso difetto – la frammentazione – che gli studiosi cinesi imputavano alla propria industria automobilistica e che oggi riconoscono nell’Unione, nella tensione tra le ambizioni della Commissione e la sovranità degli Stati membri. Ne deriva l’attesa prevalente di una norma più mite: un IAA approvato, ma con requisiti “più flessibili”, un ambito di applicazione più ristretto e margini di attuazione lasciati ai singoli Stati. In quel caso la frammentazione sarebbe scritta nella norma stessa, mentre la decisione su quanta tecnologia far arrivare in Europa resterebbe a un unico interlocutore: Pechino.
Conclusioni
Per l’Unione, che con l’IAA si accinge a fare propria quella formula, la lezione cinese risulta particolarmente istruttiva. Richiedere il trasferimento di tecnologia di prodotto, che Pechino può negare, rischierebbe di attrarre solo stabilimenti di assemblaggio. Orientare invece le condizioni verso ciò che Pechino non può trattenere, come fornitori locali, competenze di processo e ricerca applicata, risulta più coerente con il percorso seguito dalla stessa Cina.
Il paradigma del mercato in cambio di tecnologia, a ruoli invertiti, potrà funzionare solo se l’Europa terrà conto dell’esperienza cinese: la tecnologia non si trasferisce, si apprende.
