Tra la primavera del 2025 e i primi mesi del 2026, le visite di leader nazionali e alte cariche dell’UE a Pechino avevano alimentato analisi su un possibile re-engagement tra Cina e UE. Nel giro di pochi mesi le aspettative si sono ridimensionate e il clima tra Pechino e Bruxelles è tornato al livello di tensione che ne segna la relazione dal 2020-2021. Le tensioni hanno riportato in primo piano l’incompatibilità tra le parabole di sviluppo industriale, tecnologico, e strategico di PRC e UE: un’incompatibilità sancita de jure, negli ultimi mesi, dalla nuova legislazione securitaria di Pechino e dalle proposte della Commissione per la reindustrializzazione strategica dell’Unione. Se il contrasto è strutturale, uno scontro aperto resta improbabile: la coercizione cinese sfrutta la frammentazione europea, e la diversa esposizione delle capitali alla Cina, ostacolando una deterrenza economica comune.
La risposta europea al China shock 2.0
Il surplus manifatturiero cinese nel 2025 ha raggiunto i 2000 miliardi di dollari, il doppio del 2019, di cui 305 miliardi con l’UE, a fronte di un calo delle esportazioni europee del 6,5%, e di un surplus UE nei servizi di soli 21 miliardi. Incapace o riluttante ad aumentare la domanda interna dopo la pandemia, il Partito Comunista Cinese (PCC) ha fatto leva sulle esportazioni per garantire una crescita relativamente costante. L’asimmetria commerciale costituisce solo un versante del “China shock 2.0”: se il primo shock aveva colpito l’industria leggera a basso contenuto tecnologico, l’industria cinese sta risalendo a monte le catene del valore globali ed espandendosi in segmenti tecnologicamente avanzati, riducendo le dipendenze estere e aumentando il controllo su colli di bottiglia produttivi, terre rare su tutti. Pechino investe il 4% del PIL annuo in sussidi e mantiene la valuta sottovalutata del 16%, secondo l’FMI. La competizione tra governi locali per ottemperare alle indicazioni di Pechino ha concentrato gli investimenti in clean-tech e veicoli elettrici (EV), producendo sovracapacità. Imprese cinesi competono oggi in settori tradizionalmente dominati dall’industria europea: automotive, chimica e beni strumentali ad alto contenuto tecnologico. Nel medio periodo, la sostituzione delle importazioni europee e la perdita di quote di esportazione a favore della sovracapacità cinese potrebbero minacciare fino al 55% dell’output manifatturiero europeo, il 35% in Francia e il 70% in Germania.
Fino ad ora, l’approccio di Bruxelles si è limitato a misure reattive specifiche per prodotto, facilmente aggirabili e risultato di lunghe indagini antidumping e antisussidio secondo le norme del WTO. Oltre alla difficoltà di tracciare i sussidi cinesi, le tariffe europee sono state aggirate o eluse tramite l’esportazione da Paesi terzi. Conscia della necessità di un approccio integrato e settoriale, a marzo 2026 la Commissione ha proposto l’Industrial Accelerator Act (IAA), articolato su tre direttrici: clausole obbligatorie “buy-EU” negli appalti pubblici; sussidi condizionati a soglie di produzione locale, accessibili ai soli Paesi partner dell’Unione; una normativa sugli IDE in entrata che impone obblighi di trasferimento tecnologico, limiti alla partecipazione straniera e approvvigionamento di almeno il 30% dei componenti dall’UE. L’estensione dei benefici ai Paesi partner è revocabile dalla Commissione in caso di mancata reciprocità o dipendenza eccessiva da un singolo fornitore estero.
Sulla spinta del non-paper di Francia, Spagna, Italia, Paesi Bassi e Lituania per un approccio più duro contro le distorsioni strutturali cinesi, membri della Commissione hanno paventato ulteriori proposte in vista del Consiglio del 18-19 giugno: norme sulla diversificazione obbligatoria dei fornitori nei settori strategici a rischio, già presenti nel Critical Raw Materials Act del 2024.
La risposta di Pechino: securitizzazione industriale e frammentazione europea
La reazione cinese alle proposte della Commissione conferma l’incompatibilità tra le due traiettorie. Le minacce di rappresaglia del Ministero del Commercio sono coerenti con la priorità assegnata nel XV Piano quinquennale all’espansione del controllo manifatturiero a segmenti a monte e tecnologicamente avanzati per ridurre le dipendenze estere. Il cambio di paradigma verso il sostegno ai consumi interni appare un esempio di mirror-imaging occidentale: autosufficienza industriale e innovazione autonoma restano il fondamento della nuova legislazione del Consiglio di Stato sulla “Industrial and Supply Chain Security”, che espande la base legale per punire de-risking e discriminazione delle imprese cinesi all’estero. Con la “Regulation on Overseas Investment” Pechino ha inoltre limitato il trasferimento tecnologico in partenariati produttivi all’estero, rendendo gli sforzi verso un ecosistema “sicuro e controllabile” 安全可控antitetici alle condizionalità sugli IDE dell’IAA.
La stretta securitaria sul trasferimento tecnologico sta facendo vacillare la posizione di Stati membri che finora avevano incoraggiato l’afflusso di IDE produttivi cinesi, concedendo a Pechino influenza nell’UE in cambio di know-how e tecnologia per l’industria domestica. Il caso spagnolo è indicativo: quarta destinazione degli IDE cinesi in UE nel 2025 con 1,5 miliardi, la Spagna di Sánchez ha puntato sul partenariato con Pechino per la capacità nazionale in rinnovabili e clean-tech, sfruttando prezzi dell’elettricità industriale circa il 20% inferiori alla media UE. La joint venture CATL-Stellantis da 4,1 miliardi per la più grande fabbrica spagnola di batterie conferma questa traiettoria. Permane tuttavia una forte reticenza cinese a condividere tecnologia proprietaria, confermata dal recente viaggio di Sánchez a Pechino per ottenere impegni legali su questo fronte, in contraddizione con la nuova legislazione securitaria cinese. La postura spagnola sul non-paper denota la frustrazione di Madrid e la realtà della capacità coercitiva cinese: dopo anni di toni avversi all’inasprimento delle misure contro la Cina, Madrid aveva inizialmente sottoscritto la proposta francese, salvo poi ritirare l’appoggio dopo la pubblicazione, nel timore di ritorsioni.
Il caso spagnolo suggerisce che la coercizione cinese mira a frammentare le capitali europee prima ancora che gli strumenti entrino in vigore. La nuova legislazione è solo l’ultimo strumento legale prodotto da Pechino come base per coercizione extraterritoriale. In passato, la strategia contro l’UE si limitava a restrizioni su beni di consumo politicamente sensibili per Paesi ritenuti vulnerabili. Nel 2021 la Cina ha colpito le esportazioni lituane dopo l’apertura dell’ufficio di rappresentanza taiwanese a Vilnius. In seguito, ha reagito ai dazi europei sugli EV con tariffe sul cognac, indirizzate alla Francia in quanto principale sostenitrice dei dazi, e su maiale e sottoprodotti suini per colpire la Spagna, dimostrando la tendenza a diversificare metodo e portata a seconda del bersaglio.
Vari studi sull’efficacia della coercizione cinese pre-2023 mostrano che, nonostante ingenti costi nel breve periodo, essa raramente modifica la posizione dell’attore-bersaglio. Vilnius ha mantenuto l’ufficio di rappresentanza; la Francia ha negoziato esenzioni senza modificare la propria posizione sui dazi. La Spagna ha attenuato la sua senza alterare l’equilibrio del voto in Consiglio. Dal 2023, tuttavia, il ricorso cinese a restrizioni sulle esportazioni di minerali critici e terre rare, primo impiego significativo dopo il caso giapponese del 2010, ha avuto un impatto più esteso e orizzontale. Data l’insostituibilità di questi input nel breve periodo, tali restrizioni sono risultate efficaci nel modificare la posizione degli attori vulnerabili, rafforzando il vantaggio strategico della RPC nel rapporto di potere con l’Unione.
La fragile architettura della deterrenza europea e il rischio di diluzione dell’IAA
Nonostante le difficoltà cinesi ad aumentare i consumi interni abbiano rafforzato l’indispensabilità strutturale dell’accesso al mercato europeo per le imprese cinesi, l’UE non ha ancora dimostrato di poter impiegare in modo credibile misure di restrizione dell’accesso al mercato a fini deterrenti. L’Anti-Coercion Instrument (ACI), approvato nel 2023, rappresenta un avanzamento, ma la sua architettura ne limita la credibilità d’impiego: le misure punitive sono previste come “ultima istanza”, in caso di fallimento diplomatico, e devono essere proporzionate, temporanee e calibrate sull’interesse dell’Unione. Ciò preserva la legittimità giuridica dello strumento, ma ne indebolisce il segnale deterrente: tipologia, intensità e durata della risposta, al pari delle “linee rosse” che ne comporterebbero l’attivazione, restano ambigue. A questa ambiguità si aggiungono i tempi procedurali e la necessità di riconoscimento della coercizione da parte del Consiglio a maggioranza qualificata. L’ACI non ha inoltre precedenti di attivazione che chiariscano soglie, tipologie e tempistiche.
Al deficit deterrente si somma l’assenza di una posizione comune. Oltre al caso spagnolo, permane la scissione tra Francia e Germania, con la prima fautrice di misure stringenti e clausole “Made in EU” e la seconda principale oppositrice nel Consiglio di misure definite protezionistiche. Dopo il boom delle esportazioni in Cina del 2021, l’incidenza sul PIL tedesco è scesa del 40%, con una perdita di oltre 400.000 posti di lavoro. Le esportazioni automotive sono crollate del 70% dal 2022 al 2025; nello stesso anno, per la prima volta, la Germania ha importato dalla Cina più beni strumentali di quanti ne abbia esportati. Ciononostante, le componenti dell’industria tedesca legate al mercato cinese hanno pesato sulla postura di Berlino in Consiglio. L’opposizione tedesca ha contribuito alle prime “cessioni” sull’IAA: la proposta originaria è già stata ritardata e ridimensionata rispetto a soglie di contenuto locale, definizione di “Made in EU” e settori coinvolti. La posizione di Merz al Consiglio del 18-19 giugno misurerà se Berlino è pronta a spostare il peso dalla protezione dei rapporti con Pechino alla difesa della base manifatturiera tedesca.
L’IAA costituisce dunque un passo verso l’approccio settoriale e integrato necessario alla risposta europea al China shock 2.0, nel tentativo di superare l’approccio reattivo e specifico per prodotto verso una difesa integrata della base industriale. Clausole “Made in EU”, soglie di contenuto locale, condizionalità sugli investimenti esteri e revoca dei benefici per mancata reciprocità sono prerogative di una posizione geoeconomica assertiva. Il limite dell’IAA è che si inserisce in un’architettura istituzionale ancora priva di deterrenza credibile e vulnerabile alla coercizione cinese. In assenza di una deterrenza adeguata, il rischio è che l’IAA venga ulteriormente diluito o accantonato, dato che l’Unione ad oggi non è in grado di rispondere in maniera unitaria alla ritorsione cinese.
Conclusione
La leva europea coincide con l’insostituibilità del mercato unico per la manifattura cinese ma l’architettura dell’Unione resta inadeguata a tradurla in deterrenza. Tre scenari indicano possibili direzioni di correzione. Il primo riguarderebbe la prevedibilità della risposta: esplicitare le soglie coercitive per restringere l’accesso al mercato unico, eventualmente affiancando all’ACI uno strumento anti-sovracapacità sul modello della Section 301 statunitense, come proposto da Macron, capace di rispondere a distorsioni sistemiche senza indagini settore per settore. Il secondo riguarderebbe la mutualizzazione dei costi della ritorsione: finché Pechino può concentrarla su singoli Stati membri o settori politicamente sensibili, la credibilità della deterrenza resterà fragile. Un fondo di compensazione, finanziato dai proventi doganali delle misure di difesa commerciale, potrebbe mitigarne l’effetto sulla frammentazione politica. Il terzo riguarderebbe la governance industriale: identificare settori strategici, integrare il mercato dei capitali e mantenere i programmi nonostante l’alternanza politica, superando i limiti del Competitiveness Coordination Tool, oggi confinato a progetti specifici.
