Il vertice di emergenza tenutosi a Parigi il 17 febbraio scorso ha evidenziato le divergenze europee su come rispondere al preoccupante cambiamento di passo degli USA nei negoziati di pace per l’Ucraina, il quale rischia di mettere ai margini della diplomazia mondiale l’Unione Europea in modo inedito. La presa di coscienza europea circa una sicurezza continentale dipendente dalla tenuta e unità pragmatica dell’Unione in materia di difesa conduce a una serie di riflessioni che toccano non solo gli sforzi di difesa comune ma anche necessari ripensamenti a livello nazionale, come quello proposto nel contesto francese dall’Institut Montaigne e in seguito analizzato.
Ancora disorientati dalle aspre affermazioni e accuse ideologiche del vicepresidente J.D Vance all’UE e dalla ripetuta messa in discussione della comunione di valori e programmi comuni con gli USA durante la Conferenza di Monaco, i leader europei di Germania, Gran Bretagna, Italia, Polonia, Spagna, Paesi Bassi e Danimarca si sono riuniti a metà febbraio a Parigi insieme a Ursula Von der Leyen, il presidente del Consiglio europeo António Costa e il segretario generale della NATO Mark Rutte. I colloqui, organizzati su iniziativa di Macron, rappresentano un tentativo di mostrare un fronte europeo unito davanti al rischio di isolamento dell’UE e di esclusione dal tavolo delle trattative per la pace ucraina e segnano un momento chiave per il futuro della sicurezza dell’Europa, evidenziando la necessità di “un’impennata” nel settore della difesa comune. Si soppesano dunque misure concrete tra cui l’aumento della spesa per la difesa per incrementare la resilienza e indipendenza dell’Unione, la fornitura di garanzie di sicurezza a Kiev e l’invio di truppe in Ucraina per il mantenimento della pace, tangendo temi cruciali che implicano un ripensamento politico e di impegno non solo a livello comunitario ma anche e soprattutto a livello nazionale. Risulta perciò interessante, alla luce del contesto multilaterale, con Macron in prima linea per accelerare gli sforzi comuni, osservare il dibattito interno francese in materia di difesa e sicurezza nazionale che le sfide attuali hanno alimentato.
Il 19 febbraio, mentre il recuperato dialogo tra Russia e Stati Uniti scuote gli equilibri geopolitici mondiali ed europei, l’Istituto Montaigne pubblica uno studio volto a redarguire circa l’attuale gestione della politica di difesa e sicurezza dell’Eliseo, fornendo brillanti spunti di riflessione e possibili scenari di riforma dello stesso in vista della revisione strategica nazionale, che dovrà riesaminare le priorità francesi entro maggio. Think Tank e punto di riferimento di spicco per la riflessione attorno temi nazionali ed europei, l’Istituto Montaigne si occupa sin dal 2000 di geopolitica, economia e società, politica internazionale ed interna allo scopo di sostenere il dibattito e la riflessione politico-istituzionale con proposte e studi per orientare le decisioni.
I limiti dell’attuale sistema francese
Secondo lo studio pubblicato a febbraio, vi sono due elementi strutturali che giustificano la riflessione sulla guida strategica della difesa nazionale di Parigi. Il primo è l’alto livello di conflittualità a livello globale che richiede un’inedita ricalibratura della dimensione strategica integrata e trasversale che abbracci diverse componenti dalla competizione strategica, all’intelligence fino al controllo delle risorse e la sicurezza economica ed energetica.
Il secondo invece guarda al contesto interno ed è il recente spostamento degli equilibri istituzionali in materia di sicurezza dall’iniziativa de jure del Presidente della Repubblica ad una “guida in diretta” de facto da parte dell’esecutivo attraverso diversi Consigli di Difesa e di Sicurezza nazionale o conseils de défense et de sécurité nationale (CDSN), consigli dei ministri in formato ristretto per la gestione delle crisi e la definizione della programmazione militare nazionale. Convocati a cadenza settimanale o bi-mensuale e fortemente strutturati, essi rischiano di cadere in una “embolia amministrativa” che, per mancanza di risorse e a causa di dinamiche di path dependence, tende a produrre proposte molto classiche, opzioni poco creative e dalla portata politica ridotta. Sebbene questo sistema si riveli efficace per la gestione delle crisi urgenti, esso arranca nell’anticipazione di ordine strategico e nella prospettiva a lungo termine anche a causa della frammentazione della riflessione che si disperde tra la pletora di attori istituzionali differenti, con la rilevante lacuna degli enti accademici e di ricerca, spesso poco coinvolti nei processi di definizione degli scenari decisionali.
La “diarchia” tra Presidente della Repubblica e Primo Ministro alla guida delle questioni di difesa e sicurezza nel sistema francese, sebbene con una leggera preponderanza del primo come “garante dell’integrità nazionale”, sembra poi essere ulteriore elemento di complessità che crea confusione e inefficacia della guida strategica. Coordinamento di successo si manifesta al contrario nelle politiche relative agli affari comunitari, in ragione della chiara divisione di competenze e imposizioni temporali provenienti dall’esterno e dalla cadenza ristretta dei Consigli europei. Un più vasto numero di attori istituzionali di differente natura che devono misurarsi con la preminenza del Presidente su questioni di dominio riservato senza scadenze fisse e definite renderebbero però complesso raggiungere un tale livello di coordinamento in materia di difesa.
Inoltre, il report sottolinea come la distinzione politica ma anche fattuale e di competenza tra la politica estera e la politica di difesa nazionale impedisca la maturazione di un pensiero trasversale di carattere geografico e tematico che tenga salde considerazioni in materia tecnologica, economica e commerciale indissolubili dalla ponderazione in materia strategico-militare. Questo elemento si rivela essenziale alla luce delle arene di competizione globale odierne, in cui vengono arruolate capacità di controllo delle risorse, soft e smart power, diplomazia culturale e commercio. Gli attriti delle ultime settimane tra USA e UE suggeriscono proprio la necessità di promuovere un approccio che integri le prospettive di politica estera e il pensiero strategico e di difesa in un’unica visione di insieme, in quanto la sicurezza nazionale dei Paesi membri è e sarà sempre più dipendente da quella europea e dall’approccio geopolitico che l’Unione deciderà di adottare.
La proposta dell’Istituto Montaigne per “ridare fiato” alla difesa francese
Per rispondere alle necessità in materia di sicurezza e difesa e reagire all’inefficacia delle attuali strutture nazionali, lo studio prende in esame il modello del NSC (National Security Council) che diversi paesi hanno adottato in maniera permanente. Di natura esecutiva e non consultiva come in Francia, i modelli di Stati Uniti, Gran Bretagna, Israele e Taiwan sono particolarmente eloquenti e utili nel recupero delle loro buone pratiche, da adattare al contesto storico-istituzionale diarchico francese unico nel suo genere.
Alla luce delle debolezze in precedenza delineate, il modello classico di NSC si distingue in primo luogo per l’elevato livello di integrazione di questioni internazionali e difesa, grazie ad un’organizzazione imperniata attorno a tematiche di politica estera: la struttura americana, ad esempio, consta di 350 funzionari di diversa provenienza (diplomatici, ricercatori, ufficiali…) responsabili dei “portafogli” geografici come Cina, Iran, Africa, America Latina, e tematici che riguardano competizione economica, tecnologia, biosicurezza o diritti umani e selezionati in virtù della loro “expertise” nella materia. Ciò consente la definizione di politiche di ampio respiro ed integrate, con la capacità di imporre le priorità di strategia di sicurezza nazionale decise dal centro politico alle amministrazioni per un’allocazione efficace delle risorse, fungendo da vero organo di implementazione.
Proprio il problema delle risorse che caratterizza il modello francese viene ovviato nel NSC da un substrato budgetario e un segretariato amministrativo dedicati, che lo distinguono per autonomia e efficacia dalla configurazione di “gabinetto” francese. Infine, se il sistema francese converge in politiche altamente tecnocratiche, in cui le misure operative sono slegate dalla pura politica e sembrano mancare di respiro democratico, il modello del National Security Council è strettamente legato all’esecutivo per assicurare l’allineamento della visione politica con quella operazionale, con una missione di illustrazione delle linee di politica estera dell’esecutivo al Parlamento, ai cittadini, alla stampa e ai partner internazionali allo scopo di garantire una certa accountability e rafforzare la responsabilità.
La proposta dell’Istituto è articolata in 3 scenari: il primo, meno ambizioso e che punta a non stravolgere i meccanismi già consolidati, vuole rinforzare il Segretariato Generale di Difesa e Sicurezza Nazionale, servendolo di una sotto-direzione ad hoc e di risorse autonome, incrementandone la legittimità e il profilo politico accanto a quello meramente amministrativo, e facendone un vero “consigliere” del Presidente. Mentre il secondo si concentra sulla creazione di un CSN (consiglio di difesa nazionale) modesto allargando il ruolo della cellula diplomatica e integrando altri ruoli consultivi complementari, il terzo scenario è quello più ambizioso che mira alla creazione di un vero e proprio CSN all’americana, autonomo e permanente, che fonde in sé le missioni degli altri attori che oggi si contendono il pilotaggio della politica di difesa. Esso si porrebbe in stretto legame con le amministrazioni e ne definirebbe gli spazi di manovra sulla base delle opzioni adottate e avrebbe un peso politico e diplomatico reale grazie alla missione di comunicazione esterna con il Parlamento, al quale deve essere garantito contestualmente un rafforzamento del potere di controllo e inclusione nel processo di ricerca e definizione strategica.
Al di là dei tre scenari proposti, ciò che il report sottolinea è la necessità urgente della macchina decisionale francese di servirsi di strumenti che di decisione ed implementazione in materia di difesa e sicurezza che consentano di rispondere agli scenari di incertezza odierni secondo una visione strategica solida ma fluida e che superi la rigidità che inibisce oggi la formulazione di strategie di ampia portata.
Il caso francese spunto di riflessione per i membri UE
La situazione attuale della sicurezza internazionale in Europa, aggravata dalle incertezze transatlantiche e dalla guerra in Ucraina, ha reso evidente le necessità per l’UE e i suoi membri di rafforzare la propria autonomia strategica in materia di difesa. Le divergenze emerse ultimamente tra USA e UE e il rischio di marginalizzazione di quest’ultima su questioni chiave come l’Ucraina, evidenziano l’emergenza di un ripensamento strutturale sia a livello comunitario che nazionale. In questo contesto, infatti, la riflessione interna francese sulla governance della difesa stimolata dallo studio dell’Istituto Montaigne si inserisce nel più grande dibattito sul futuro assetto della difesa europea. Le difficoltà e i limiti evidenziati nel panorama francese riflettono problematiche comuni ad altri membri e alla stessa Unione: ciò rende proposte di riforma interne interessanti spunti per il consolidamento di una difesa comune efficace. La promozione di strutture decisionali più snelle, mirate, tecniche ed efficaci, pur ancorate alla dimensione politica, potrebbe migliorare la coerenza strategica e rafforzare la capacità di risposta alle sfide globali, possibile solo mantenendo l’equilibrio tra sicurezza nazionale e cooperazione europea. In virtù dell’ibrida natura dell’UE tra sovranazionalismo e intergovernamentalismo, una reale difesa comune non è auspicabile senza una coerenza strategica di lungo termine a livello nazionale.
