Il 5 agosto il ministro dell’Economia ha comunicato alle Camere che l’Italia chiederà l’attivazione della clausola di salvaguardia nazionale per lo 0,9% del prodotto interno lordo destinato alla difesa e lo 0,6% alla sicurezza energetica: circa 21,7 miliardi per la prima voce e 14,4 per la seconda, sul triennio fino al 2028. La Camera ha approvato la risoluzione di maggioranza con 181 voti favorevoli e 126 contrari, il Senato con 98 e 60.
La cifra complessiva, trentasei miliardi, è stata ripresa ovunque. Molto meno lo è stata una precisazione che lo stesso ministro ha inserito nelle comunicazioni: se da una parte l’attivazione della clausola consente di giustificare scostamenti in eccesso sul conto di controllo associato all’evoluzione della spesa netta, dall’altra gli interventi hanno pieno impatto sul deficit.
È una frase tecnica e passa inosservata, ma descrive il punto centrale dell’operazione. Vale la pena ricostruire su quale vincolo la flessibilità agisce davvero, e su quale no.
Due parametri, una sola deroga
La riforma della governance economica europea ha introdotto un doppio binario. Il primo è il percorso di spesa netta concordato nel Piano strutturale di bilancio, sorvegliato attraverso un conto di controllo che accumula gli scostamenti annuali. Il secondo è il disavanzo nominale, con la soglia del 3% del prodotto interno lordo e la procedura per disavanzo eccessivo che ne consegue.
La clausola di salvaguardia nazionale interviene sul primo parametro: consente di deviare dalla traiettoria di spesa concordata senza che lo scostamento sia sanzionato. Non interviene sul secondo. Le risorse spese aumentano il disavanzo come qualunque altra spesa.
La circostanza è rilevante perché l’Italia è tuttora soggetta alla procedura per disavanzo eccessivo aperta nell’estate del 2024. Il ministro ha indicato che la chiusura anticipata dipenderà dalla revisione settembrina del dato 2025 o dal consuntivo 2026, e che un peggioramento tale da portare il disavanzo oltre il 3% comporterebbe la permanenza nella procedura fino al rientro sotto la soglia.
Ne discende che la deroga ottenuta riguarda il parametro che, allo stato, non costituisce il vincolo operativo, mentre il vincolo che opera davvero resta pienamente in vigore. La flessibilità è reale sul piano formale e assai più sottile sul piano sostanziale, perché lo spazio effettivamente utilizzabile non è determinato dai trentasei miliardi annunciati ma da quanto disavanzo il Paese può permettersi restando sotto la soglia.
Vale peraltro osservato che neppure quei trentasei miliardi costituiscono una dotazione certa. Le due cifre annunciate sono internamente coerenti — 14,4 miliardi corrispondono allo 0,6% e 21,7 allo 0,9% di una medesima base implicita di circa 2.400 miliardi — ma quella base è un prodotto interno lordo previsto, non accertato. Le percentuali operano come incrementi annuali applicati al PIL di ciascun esercizio, e il PIL nominale italiano supera i 2.300 miliardi nel 2026 con un incremento del 2,9% sull’anno precedente: proiettando quella traiettoria si ottengono valori molto prossimi a quelli comunicati.
Ne consegue che, se la crescita nominale risulterà inferiore alle attese, lo spazio in euro si ridurrà in proporzione. Le proiezioni della Banca d’Italia del 12 giugno 2026 stimano una crescita del prodotto dello 0,5% nel 2026, dello 0,4% nel 2027 e dello 0,9% nel 2028, con un’inflazione al consumo al 3,1% nella media del 2026 e attorno al 2% nel biennio successivo. E lo stesso ministro ha precisato che le cifre definitive dipenderanno dall’esito del negoziato con la Commissione. Il dato comunicato è dunque una stima con due variabili aperte, il denominatore e la trattativa, non un importo acquisito.
Il perimetro di ciò che è addizionale
Il secondo elemento riguarda la qualificazione della spesa ammissibile. Per la componente energetica sono ammesse esclusivamente misure «addizionali», decise a partire dal 28 febbraio 2026, mirate a migliorare strutturalmente la sicurezza del sistema energetico, favorendo la transizione verde e riducendo la dipendenza dai combustibili fossili.
Il criterio pone due questioni distinte. La prima è di addizionalità: una misura è aggiuntiva rispetto a quale scenario di riferimento? In assenza di una baseline dichiarata, la qualificazione si presta a comprendere interventi che sarebbero stati adottati comunque. La seconda è di decorrenza: il riferimento al 28 febbraio 2026 significa che rientrano decisioni assunte nei mesi precedenti la richiesta stessa, presentata a metà agosto.
Si tratta, in sostanza, di un test di qualificazione applicato a posteriori su decisioni già prese. Chi opera nel diritto tributario riconosce la struttura: è la stessa che ricorre ogniqualvolta un’agevolazione richieda di dimostrare che una spesa non sarebbe stata sostenuta in assenza dell’incentivo. In quel contesto l’onere della prova grava sul contribuente ed è assistito da documentazione specifica. Qui non risulta pubblicato alcun criterio operativo che indichi come l’addizionalità verrà accertata, né quale documentazione la sostenga.
Il monitoraggio è previsto, ma con un’asimmetria interessante. Lo Stato membro si impegna a fornire informazioni due volte l’anno, entro il 15 aprile ed entro il 15 ottobre. E la verifica, ha spiegato il ministro, si articola in due passaggi, il primo dei quali accerta se l’eventuale debito del conto di controllo sia riconducibile all’incremento delle spese per la difesa. La componente energetica compare dunque nel meccanismo autorizzativo, ma il controllo di primo livello resta ancorato alla difesa.
Perché l’energia dipende dalla difesa
La struttura dello strumento spiega questa asimmetria. La clausola nasce come deroga per la spesa militare, fino all’1,5% del prodotto interno lordo annuo. L’apertura alla sicurezza energetica è sopravvenuta, e resta accessoria: il ricorso agli spazi di flessibilità per la sicurezza energetica è subordinato all’utilizzo di quelli destinati alla difesa, entro il limite complessivo dell’1,5% annuo.
Non si tratta di due canali alternativi fra cui scegliere. Uno Stato che intenda finanziare investimenti energetici in deroga deve necessariamente attivare anche la componente militare. Il ministro lo ha riassunto osservando che la clausola originaria era quella sulla difesa ed era l’1,5% all’anno, e che la novità consiste nella possibilità di dedicare alla sicurezza energetica lo 0,3% annuo, per un massimo dello 0,6%.
In questo quadro la ripartizione scelta dall’Italia acquista significato. Sulla componente energetica il Governo ha chiesto il massimo consentito; sulla componente militare, che è quella principale e che avrebbe consentito margini superiori, si è fermato allo 0,9%. È una scelta legittima e comprensibile, poiché gli investimenti energetici hanno tempi di realizzazione più rapidi degli approvvigionamenti militari. Ma resta il fatto che il quaranta per cento dell’involucro è destinato a una finalità che, nell’architettura della norma, esiste soltanto in quanto accessoria all’altra.
Una finestra che si chiude prima dell’obiettivo
Resta un profilo temporale. La deroga copre il triennio fino al 2028. L’impegno assunto in sede atlantica, pari al 3,5% per la difesa in senso stretto più un ulteriore 1,5% per spese collegate alla sicurezza, guarda invece al 2035. Fra la scadenza dello strumento e il termine dell’obiettivo intercorrono sette anni privi di flessibilità dedicata.
In quell’intervallo le risorse dovranno provenire da riallocazione interna al bilancio, da maggiore imposizione o da ulteriore indebitamento, in un contesto in cui la Commissione stima per l’Italia una crescita dello 0,5% nel 2026 e un debito pubblico al 138,5% del prodotto interno lordo, in salita al 139,2% nel 2027. Va inoltre considerato che una parte dell’obiettivo atlantico è stata finora avvicinata attraverso operazioni di riclassificazione contabile più che attraverso spesa aggiuntiva, e che il margine per ulteriori riclassificazioni appare ormai ridotto.
La Commissione europea valuta la richiesta italiana in questo mese di settembre; il Consiglio dovrebbe formalizzare la raccomandazione nella riunione dell’Ecofin di ottobre, cui seguirà la procedura di scostamento di bilancio ai sensi dell’articolo 6 della legge 243 del 2012. È dunque ancora possibile che l’istruttoria chiarisca i criteri di addizionalità e le modalità di verifica.
Sarebbe opportuno che accadesse. Uno strumento che concede deroga su un parametro lasciando intatto l’altro, che ammette spese decise prima della richiesta e che subordina la componente più richiesta a quella meno utilizzata, produce un dato di finanza pubblica difficile da leggere. Trentasei miliardi di flessibilità annunciata non equivalgono a trentasei miliardi di spazio disponibile, e la differenza fra i due numeri è esattamente ciò che il Parlamento dovrebbe poter misurare prima di votare lo scostamento.
